IV SA/Wa 2529/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 2 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) stwierdził uchybienie przez Stowarzyszenie [...] (dalej Skarżące Stowarzyszenie) terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej RDOŚ) z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi [...] [...] ([...]) - [...] ([...]) ode. [...] - [...] " i określił jej warunki. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] RDOŚ, działając na podstawie art. 113 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., sprostował zaś z urzędu oczywiste omyłki pisarskie w postanowieniu z [...] lipca 2019 r. W dniu [...] sierpnia 2019 r. RDOŚ wydał ponadto postanowienie nr [...] z urzędu uzupełniające postanowienie o uzgodnieniu. Pismem z 10 grudnia 2019 r. Skarżący wywiódł odwołanie od decyzji Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację przywołanej inwestycji drogowej. W treści odwołania Stowarzyszenie zaskarżyło również 3 postanowienia RDOŚ wydane w tej sprawie (z [...] lipca 2019 r., nr [...], z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] oraz z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]) wnosząc o ich uchylenie z uwagi na naruszenie art. 90 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pismem z 22 stycznia 2020 r. Minister Rozwoju przekazał według właściwości odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w zakresie dotyczącym zaskarżenia postanowienia RDOŚ z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], którym RDOŚ sprostował z urzędu oczywiste omyłki pisarskie w postanowieniu uzgadniającym. GDOŚ stwierdził, że zażalenie nie może zostać rozpatrzone z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. Wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), a zatem Strony zawiadamiane były o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że zawiadomienie RDOŚ z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], informujące Strony postępowania o wydaniu postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. i możliwości zapoznania się z jego treścią, zostało zamieszczone: na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] (w terminie od 8 do 26 sierpnia 2019 r.), na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego (w terminie od 8 do 23 sierpnia 2019 r.), na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w [...] (w terminie od 12 sierpnia do 4 listopada 2019 r.), na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] (w terminie od 9 do 26 sierpnia 2019 r.) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w [...] (w terminie od 12 do 28 sierpnia 2019 r.). Najpóźniej, tj. w dniu 12 sierpnia 2019 r., zawiadomienie RDOŚ zostało obwieszczone w Urzędzie Gminy w [...] oraz Urzędzie Miasta w [...]. Termin uwidocznienia tego zawiadomienia został dotrzymany, zatem należało uznać, że nastąpiło jego skuteczne doręczenie. W ocenie GDOŚ, skoro postanowienie RDOŚ z [...] sierpnia 2019 r. zostało doręczone Stronom 26 sierpnia 2019 r., to 7-dniowy termin na wniesienie zażalenia na to postanowienie upłynął 2 września 2019 r. Organ II. instancji stwierdził zatem, że zażalenie Stowarzyszenia z [...] grudnia 2019 r., znak [...], na postanowienie RDOŚ z [...] sierpnia 2019 r., [...], zostało wniesione po terminie przysługującym Stronom do złożenia środka zaskarżenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDOŚ z [...] sierpnia 2020 r., [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, wywiodło Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej jako: "u.o.o.ś.") w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) prostujące z urzędu oczywiste omyłki pisarskie w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2019 r. (nr [...]), uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi [...] [...] ([...]) - [...] ([...]) ode. [...] - [...] " jest zaskarżalne odrębnym zażaleniem, oraz bezpodstawne uznanie, że Skarżący w treści odwołania odrębnie zaskarżył postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]), podczas gdy przedmiotem odwołania Skarżącego była wyłącznie decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], a tym samym nie było nim nigdy niezaskarżalne postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki; 2) art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady praworządności w związku z wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku uwzględnienia wadliwości wydzielenia przez Ministra Rozwoju pismem z [...] stycznia 2020 r. (znak: [...]) zarzutów zażalenia na "postanowienie prostujące" z treści odwołania z dnia 10 grudnia 2019 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] [...] ([...]) - [...] ([...]) ode. [...] - [...] ", mimo iż jako niepodlegające odrębnemu zaskarżeniu, zakwestionowano go w odwołaniu od tej decyzji. Na tych podstawach Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia GDOŚ z [...] sierpnia 2020 r. oraz uznanie zawiadomienia Ministra Rozwoju z 22 stycznia 2020 r. (znak: [...]), przekazującego odwołanie z 10 grudnia 2019 r. od decyzji Wojewody nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...])) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie zarzutów dotyczących postanowienia prostującego do rozpoznania GDOŚ za nieskuteczne, a także zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zauważyć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie zaś z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na to, że przedmiot wywiedzionej skargi mieścił się w dyspozycji wskazanego przepisu Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Stosownie zaś do treści art. 113 § 1 i 3 w zw. z art. 126 k.p.a. takie zażalenie służy na postanowienie w sprawie sprostowania błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek w wydanym przez organ postanowieniu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się jednak do ustalenia czy na postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia przysługuje zażalenie, którego terminowi wniesienia uchybiono czy też jest ono zaskarżane w ramach odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, tak jak postanowienie uzgodnieniowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 90 ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.,) w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. na postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia zażalenie nie przysługuje. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite. Z jednej strony wskazuje się, że sprostowanie należy potraktować jako integralną część postanowienia uzgadniającego, co wyłącza możliwość zażalenia prostującego postanowienia w trybie art. 113 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy kontrola, w ramach zażalenia wywiedzionego w trybie art. 113 § 3 k.p.a., wbrew wyraźnej woli ustawodawcy, prowadziłaby do naruszenia ustawowego zakazu odrębnego zaskarżenia postanowienia uzgadniającego, wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska i sprowadzałaby się do jego uprzedniej, merytorycznej oceny, co stanowiłoby obejście wskazanego ustawowego zakazu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1852/13). Odmienne natomiast stanowisko w orzecznictwie zakłada, że taka wykładnia przepisów k.p.a. pozostaje w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 113 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., w świetle którego postanowienie o sprostowaniu orzeczenia administracyjnego jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, zaś bezsporny związek, jaki pomiędzy tymi aktami zachodzi nie stanowi dostatecznej przesłanki do odstępowania od literalnej wykładni przepisów, w celu zawężenia prawnych możliwości kwestionowania orzeczenia wydanego na podstawie art. 113 k.p.a. (tak m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2241/16). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – podzielił pogląd, zgodnie z którym na postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia zażalenie przysługuje. Postanowienie prostujące ma bowiem odmienny charakter od postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia, mimo ścisłego związku między tymi aktami. Należy mieć bowiem na względzie, że sprostowanie w żadnym razie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany treści prostowanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem sprostowania w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a. mogą być wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, natomiast za błąd pisarski uważa się widoczne, niezamierzone niewłaściwe użycie wyrazu, mylną pisownię, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 863/00). Istotną cechę błędu stanowiącą normę dopuszczalności sprostowania jest jego oczywistość. W tym stanie rzeczy sprostowanie postanowienia uzgadniającego nie może mieć wpływu na merytoryczną treść postanowienia prostowanego, a zatem również na istotę rozstrzygnięcia zezwalającego na realizację inwestycji drogowej. Wyłączenie zaś możliwości odrębnego zaskarżenia postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia wynika natomiast z jego ścisłego i merytorycznego związku z decyzją zezwalającą na jego realizację. Wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże bowiem Organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego w rzeczywistości sprawę, co do istoty (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2544/11). Zestawienie tych spostrzeżeń prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że w ramach analizy prawidłowości wydania postanowienia prostującego w danej sprawie zmiany dokonane w postanowieniu sprostowanym podlegają wyłącznie ocenie pod względem kwalifikacji jako błędy pisarskie, rachunkowe i inne oczywiste omyłki. Zaś kontrola instancyjna postanowienia uzgadniającego, przeprowadzana w ramach postępowania odwoławczego od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji obejmuje ocenę jego prawidłowości również w merytorycznym jej aspekcie. Innymi słowy, dualizm w środkach zaskarżenia tych rozstrzygnięć, który wynika m. in. wprost z literalnej wykładni art. 113 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., nie niesie za sobą ryzyka niedopuszczalnej kontroli postanowienia uzgadniającego przy okazji kontroli postanowienia prostującego, skoro nie może ona wykraczać poza samą materię li tylko sprostowania. Z tych względów przyjąć należy, że na postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistych omyłek przysługuje zażalenie, a nie podlega ono zaskarżeniu w ramach odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uznać należy zatem za prawidłowe, skoro termin do jego wniesienia upływał w dniu 2 września 2021 r. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.