IV SA/Wa 253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej A. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 1997 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania H. M. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, iż rozpatrując odwołanie uwzględnił zalecenia wynikające w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 584/06, uchylającego wcześniejszą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r., którą uchylono wyżej wspomnianą decyzję Wojewody [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Minister rozpatrując odwołanie A. W. od decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany był rozstrzygnąć sprawę co do meritum, to jest utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] lub uchylić to orzeczenie i orzec co do istoty. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, należało wycofać z obrotu prawnego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 1997 r. jako wydaną z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wskazano przy tym, iż Wojewoda [...] w uzasadnieniu kontrolowanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji błędnie wskazał, iż rażące naruszenie prawa polegało na braku uczestnictwa H. M. w postępowaniu meldunkowym, a przesłanka ta nie może bezpośrednio stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, może jedynie stanowić samoistną przesłankę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Zdaniem Ministra, Burmistrz Miasta i Gminy R. jednakże rażąco naruszył art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych/Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm./, organ ten nie ustalił bowiem, czy H. M. trwale i dobrowolnie opuścił sporny lokal bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Dlatego też organ odwoławczy uznał, iż pomimo uchybień w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., rozstrzygnięcie to należało utrzymać w mocy, wskazał jedynie na niewłaściwe uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej. A. W., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła powyższe rozstrzygniecie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 1997 r. o wymeldowaniu H. M. z pobytu stałego - "pomimo naruszenia tego przepisu, gdyż powołane naruszenie prawa (art. 15 ust. 2 Ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) nie jest bezsporne, a treść uzasadnienia wskazuje raczej na stwierdzenie błędów proceduralnych niż materialnoprawnych." Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że fakt kwestionowania treści i zakresu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, wskazuje na nieprawidłowość postępowania organu administracji I instancji prowadzonego w 1997 r., "w którym w wypadku udziału w nim H. M. zgromadzono by więcej dowodów, co de facto prowadzić ma do obejścia przepisów o wznowieniu postępowania, w tym art. 148 k.p.a., w sytuacji, gdy osoba wymeldowana nie skorzystała z możliwości wystąpienia z wnioskiem wznowienie". Wskazano nadto, iż w spornym stanie faktycznym, bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, trudno uznać za oczywiste naruszenie przez organ I instancji w 1997 r. przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. W. jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą są trafne. Zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 584/06, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r. o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 1997 r. orzekającej o wymeldowaniu H. M. z pobytu stałego. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, by organ odwoławczy nie mógł orzec co do istoty sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ 1 instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skoro Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uznał, by postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wojewodę [...] było wadliwe czy też niekompletne, to - zdaniem Sądu - winien on był wydać orzeczenie merytoryczne, to jest utrzymać decyzję organu I instancji w mocy albo uchylić tę decyzję i orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r. Przedmiotowy wyrok Sądu w dniu 12 września 2006 r. stał się prawomocny. W świetle dyspozycji art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a./ prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i inne organy państwowe, w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty wymienione w treści art. 170 u.p.p.s.a. są zatem związane faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, a to z kolei implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał oczywiście na względzie to, że organ odwoławczy - związany oceną prawną oraz wskazówkami poczynionymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. /art. 153 u.p.p.s.a./ - uznał, że pomimo uchybień w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., rozstrzygnięcie to należało utrzymać w mocy, bowiem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 1997 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie art. 15 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz zakresem rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym aktem administracyjnym. Oznacza to, iż Sąd władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1989 r., sygn. akt IV SA 390/89, niepubl./. W ocenie Sądu - z urzędu - wymagało w niniejszej sprawie podniesienia, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 1997 r. w przedmiocie wymeldowania H. M. z pobytu stałego jest sprzeczna z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a fakt ten bezkrytycznie zaakceptował Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaznaczyć należy, iż system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej tworzą: 1) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; 2) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; 3) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie /confer wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., III ARN 47/93, niepubl./. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Bezsporne jest w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, iż H. M. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 1997 r. o wymeldowaniu H. M. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w R. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu jest jedną z pozytywnych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego wymienionych numerus clausus w treści art. 145 § 1 Kpa i art. 145a Kpa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko utrwalone w doktrynie i judykaturze, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji /vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., VII SA/Wa 826/04, Lex nr 168040/. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie może być zdaniem Sądu i wbrew wywodom organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skoro naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 4 Kpa/, to przyjąć należy, iż uwzględnienie przez organ administracji publicznej tej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a zatem nie mogło być zaakceptowane przez organ II instancji /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2005 r., OSK 1549/04, Lex nr 179110/. Zaznaczyć również należy, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dopuściły się szeregu uchybień proceduralnych. W szczególności, Burmistrz Miasta i Gminy R. -pomimo pisma H. M. z dnia 10 listopada 1998 r. /k. 9 akt administracyjnych sprawy/ - do chwili obecnej nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] września 1997 r. o wymeldowaniu H. M. z pobytu stałego, które to rozstrzygnięcie mimo to uchylił wydaną w trybie art. 146 kpa decyzją z dnia [...] marca 2000 r. /k. 11-12 akt administracyjnych sprawy/. Wobec powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny na podstawie analizy całokształtu dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy winien dokonać ponownej ich oceny faktycznej i prawnej. Podkreślić należy, iż ocena prawna dokonana przez Sąd w powyższych rozważaniach oraz wskazania, co do dalszego postępowania - stosownie do regulacji art. 153 u.p.p.s.a. wiąże Sąd oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd na podstawie art. 152 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 205 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./.