IV SA/Wa 2545/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2017r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako GDOŚ, organ II instancji) znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Z. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako RDOŚ w [...], organ I instancji) z [...] grudnia 2016r., znak: [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] grudnia 2016r. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu w ramach węzła przesiadkowego w rejonie dworca kolejowego [...]z włączeniem od ul. [...] oraz rozbudową skrzyżowania ulic [...] (DW NR [...]) - [...] - [...] wraz z uzyskaniem decyzji ZRID. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła K. Z. (dalej jako odwołująca), w którym wniosła o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji. Zarzuciła RDOŚ w [...] naruszenie praw stron postępowania wynikających z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), dalej jako ustawa ooś] w związku z art. 49 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. Odwołująca uważała, że pomimo użycia spójnika "lub" w treści art. 49 K.p.a., organ nie może w sposób dowolny przyjąć pierwszego lub drugiego sposobu publikacji informacji o treści aktu administracyjnego, czy dowolnie ustalić miejsca publikacji. Zdaniem odwołującej strony postępowania nie zostały zawiadomione o wydaniu decyzji i innych czynnościach organu w zwyczajowo przyjęty sposób. W jej ocenie "nie jest sposobem zwyczajowo przyjętym w [...] wywieszać informacje urzędowe niezgodnie z prawem. Ulotki czy plakaty wywieszane na slupach oświetleniowych, znakach drogowych, drzewach czy budynkach bez zgody właściciela jest wykroczeniem zawożonym karą grzywny". Odwołująca uważała, że nie miała zapewnionej możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez RDOŚ w [...] z udziałem okolicznych wspólnot mieszkaniowych. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania decyzją z [...] lipca 2017 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. GDOŚ uznał, że prowadzone postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe z uwagi na brak właściwości RDOŚ w [...] do wydania zaskarżonej decyzji, dlatego wyeliminował ją z obrotu prawnego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GDOŚ wskazał, że organ I instancji niezasadnie zaliczył powyżej wskazane przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Tym samym, zdaniem GDOŚ, organ I instancji powołując się na art. 75 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy ooś błędnie określił swoją właściwość do wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z dokonanych ustaleń, planowane przedsięwzięcie miało być realizowane na działkach ew. nr [...] (arkusz 36) i nr [...] (arkusz 33) obręb [...] stanowiących tereny zamknięte zgodnie z decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MiiB z 2017r., poz. 35 ze zm.). W toku postępowania odwoławczego GDOŚ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...], dokonano podziału działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...] i [...], a także dokonano podziału działki ew. nr [...] na działki ew. nr [...] i [...]. Następnie decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MiiB z 2016r., poz. 87) (dalej jako decyzja MiiB) skreślono z wykazu działek ewidencyjnych tzw. terenów zamkniętych - działkę nr [...], na co słusznie zwrócił uwagę RDOŚ w [...], ale także działkę ew. nr [...]. Do powyższego wykazu dodano działki powstałe po podziale, tj. nr [...] i nr [...]. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor poinformował, że planowane przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenie zamkniętym, a jedynie będzie bezpośrednio sąsiadować z terenem zamkniętym należącym do [...] S.A. Tak więc, w ocenie organu II instancji, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie było podstaw do przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na tzw. terenie zamkniętym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Miejski Zarząd Dróg w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przez to błędnego ustalenia, że planowane przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenie zamkniętym, 2) art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś, polegające na ustaleniu braku właściwości RDOŚ w [...] do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa parkingu w ramach węzła przesiadkowego w rejonie dworca kolejowego [...] z włączeniem od ul [...] oraz rozbudowa skrzyżowania w rejonie ulic [...] (DW nr [...] - [...] - [...] wraz z uzyskaniem decyzji ZRID", 3) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji RDOŚ w [...] w całości i umorzenie postępowania organu I instancji, pomimo że nie zaistniały ku temu przesłanki określone w tym przepisie. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w całości, a w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. - stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący podał, że w dniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] planował wykonanie inwestycji, m.in. na terenie zamkniętym stanowiącym działkę ew. nr [...] (arkusz 36) obręb [...], gdzie miało być zlokalizowane dojście z terenu Centrum Przesiadkowego do peronów dworca [...]. Po wydaniu decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na przedłużające się uzgodnienia z [...], podzielono planowane przedsięwzięcie na dwa etapy: 1) budowa parkingu w ramach węzła przesiadkowego w rejonie dworca kolejowego [...] z włączeniem od ul. [...] oraz rozbudową skrzyżowania ulic [...] (DW nr [...]) - [...] - [...], 2) dojście do peronów kolejowych, które planowano zlecić w późniejszym terminie z uwagi na fakt, że zadanie zostało zgłoszone do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Tytuł projektu: Budowa, rozbudowa, i przebudowa infrastruktury niskoemisyjnego transportu publicznego w [...] - etap I). Dla pierwszego etapu, z uwagi na złożenie wniosku o dofinansowanie wydano decyzję ZRID nr [...] z [...] maja 2017 r., który swoją nazwą odpowiadał nazwie użytej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak zakres nie obejmował całego terenu, dla którego wystąpiono z wnioskiem o wydanie ww. decyzji. W odpowiedzi na wezwanie GDOŚ przesłane pismem z [...] maja 2017 r. dotyczące określenia czy inwestycja będzie realizowana na terenach zamkniętych błędnie poinformowano GDOŚ, że nie będzie, gdyż inwestycja na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmowała szerszy zakres (w tym teren zamknięty stanowiący działkę ew. nr [...] (arkusz 36) obręb [...], natomiast decyzja ZRID uzyskana w tym okresie nie obejmowała tej działki. Błędnie przyjęto, że chodzi o zakres ujęty we wniosku o wydanie decyzji ZRID, w którym nazwa przedsięwzięcia odpowiadała nazwie ujętej we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wspomniano, iż obszar działki ew. nr [...] został wyłączony do czasu realizacji drugiego etapu przedsięwzięcia i będzie dla niego opracowywana dokumentacja projektowa w niedalekiej przyszłości. Ponadto, skarżący podkreślił, iż zarówno dokonane podziały działek jak i ograniczenie terenów uznanych jako tereny zamknięte do części podzielonych działek (działki ew. nr [...] oraz działki ew. [...] obręb [...]), nie miały wpływu na lokalizację planowanego przedsięwzięcia, dla którego Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący przyznał, że błędnie określił charakter prawny terenu, na którym miało być realizowane planowane przedsięwzięcie, ale jednocześnie nie zmienił lokalizacji planowanego przedsięwzięcia określonej we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, skarżący nie zgodził się z oceną GDOŚ, iż na podstawie dostępnej dokumentacji nie można jednoznacznie stwierdzić czy planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie zamkniętym, gdyż z prostego porównania dokumentacji załączonej do wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie podziału ww. działek, można jednoznacznie stwierdzić, iż planowane przedsięwzięcie będzie realizowane m.in. na działce ew. nr [...] (arkusz 36) obręb [...] zakwalifikowanej jako teren zamknięty. Podsumowując, skarżący stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie GDOŚ nie wyjaśnił dokładnie sprawy, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przez co nie poczynił właściwych ustaleń oraz naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. GDOŚ błędnie ocenił, że planowane przedsięwzięcie pn. "Budowa parkingu w ramach węzła przesiadkowego w rejonie dworca kolejowego [...] z włączeniem od ul [...] oraz rozbudowa skrzyżowania w rejonie ulic [...] (DW nr [...]) - [...] - [...] wraz z uzyskaniem decyzji ZRID" nie będzie realizowane na terenie zamkniętym. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [(Dz.U. 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Z kolei, stosownie do § 1 decyzji nr 32 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 grudnia 2016 r. zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MiiB z 2016r., poz. 87) (dalej jako decyzja MiiB) za tereny zamknięte uznaje się zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny, na których są usytuowane linie kolejowe, określone w załączniku do decyzji. W świetle jednoznacznych ustaleń dokonanych w toku postępowania odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżącego, w dniu [...] grudnia 2016 r., tj. w dacie wydania decyzji przez RDOŚ w [...] działki ew. nr [...] i [...], na których planowana miała być realizacja przedsięwzięcia nie były terenami zamkniętymi. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją MiiB działki ew. nr [...] i [...] wykreślono z wykazu tzw. terenów zamkniętych. Do powyższego wykazu dodano natomiast działki powstałe po podziale, tj. nr [...] i nr [...]. Ponadto, skarżący na wezwanie organu wyjaśnił (zgodnie z treścią pisma wykonawcy dokumentacji projektowej), że przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenie zamkniętym, a jedynie będzie bezpośrednio sąsiadowało z terenem zamkniętym należącym do [...] S.A. Wprawdzie skarżący w skardze podniósł, że błędnie określił wówczas charakter terenu, jednak na poparcie swoich argumentów skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, np. mapy uwzględniającej podział geodezyjny czy innych dokumentów, mimo, iż był o nie wzywany w celu potwierdzenia swojego, zmienionego stanowiska. Sąd jednoznacznie stwierdza, że działka ew. nr [...] i działka ew. [...], na których miało być realizowane przedsięwzięcie w chwili wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie były terenem zamkniętym. Wynika to z materiału dowodowego. Na uwagę zasługuje wywód zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 183/17, że nie może być przesłanką pozwalającą uznać właściwości miejscowej i rzeczowej RDOŚ do orzekania w sprawie przedsięwzięcia realizowanego chociaż w części na terenie zamkniętym. Dlatego też, w ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo ustalił, że nie było podstaw do wydania przez RDOŚ w [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a prowadzone postępowanie przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. Zatem, zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 lit. b ooś należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się natomiast do przedstawionej w skardze kwestii realizacji na terenie działki ew. nr [...] (arkusz 36) obręb [...] dojścia z terenu Centrum Przesiadkowego do peronów dworca [...], w ocenie Sądu ani z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, ani z dokumentacji sprawy nie wynika, aby w ramach planowanego przedsięwzięcia miało być wykonane takie dojście. Jak słusznie zwrócił uwagę GDOŚ, powyższe dojście do peronów nie stanowi, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, zatem samo w sobie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić wypada, że mapa na którą powołuje się skarżący, jako ta z której ma wynikać, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie zamkniętym jest zatytułowana "Granica oddziaływania na mapie ewidencyjnej", jednak nie wynika z niej jednoznacznie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem będzie realizowane na terenie zamkniętym, a jedynie, że zasięg jego oddziaływania może obejmować tereny należące do [...] S.A. Analizując dalej, w ocenie Sądu, z uwagi na powyżej wskazane okoliczności, GDOŚ w sposób zgodny z zasadami K.p.a. podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (m.in. pismo z dnia 12 kwietnia 2017r. do Urzędu Miasta [...], pismo do inwestora o wyjaśnienia), a następnie rozpatrzył i prawidłowo ocenił całokształt zebranego materiału dowodowego. W związku z tym, należy stwierdzić, że organ II instancji, wbrew zarzutom skarżącego nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z kolei, odnosząc się do zarzutu skargi, tj. naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należy uznać go za całkowicie nieuzasadniony. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się (vide: m.in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak m.in. /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i cytowana tam literatura). W świetle dotychczasowego orzecznictwa przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (vide: m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zdaniem Sądu, GDOŚ w sposób prawidłowy uchylił w całości decyzję RDOŚ w [...] i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd podziela argumentację organu II instancji, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było bezprzedmiotowe, gdyż teren na którym miało być realizowane przedsięwzięcie (działki nr [...] i [...]) w dacie [...] grudnia 2016 r. nie był tzw. terenem zamkniętym, w rozumieniu decyzji MiiB a tym samym organ I instancji nie był właściwy do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Ponadto, Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu nie dopatrzył się naruszenia art. 156 K.p.a. jak również innych przepisów K.p.a. czy przepisów materialnych które upoważniałyby Sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do podważenia legalności wydanej w sprawie decyzji i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.