IV SA/Wa 2550/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność w części dotyczącej § 3 ust. 2, § 4, § 8 ust. 1, § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą z [...] marca 2019 r. Rada Gminy [...] przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 r. Skargę na uchwałę z [...] marca 2019 r. wniósł Prokurator Okręgowy [...] w [...] zarzucając: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez wskazanie w § 3 ust. 2 Programu, że zwierzęta bezdomne z terenu gminy mogą przebywać w innym niż schronisko, bliżej nieskonkretyzowanym miejscu, co nie realizuje całości upoważnienia ustawowego; 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 3 Programu konkretnych podmiotów i sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami, co nie realizuje całości delegacji ustawowej; 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie lekarza weterynarii, który będzie dokonywał zabiegów usypiania ślepych miotów; istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 Programu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca wyłącznie dla zwierząt gospodarskich odebranych czasowo na podstawie decyzji Wójta Gminy [...], gdy ustawa nakazuje uregulowanie tej kwestii co do wszystkich zwierząt gospodarskich objętych Programem, a zatem bezdomnych. Podnosząc takie zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zapis § 3 ust. 2 nie realizuje w pełni delegacji ustawowej albowiem umożliwia dowolną regulację materii przekazanej do ukształtowania prawodawcy lokalnemu organowi wykonawczemu lub wręcz niezależnemu od gminy podmiotowi trzeciemu. W odniesieniu do opieki nad wolno żyjącymi kotami Prokurator zarzucił zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Powołano, że nie wskazano, na jakich zasadach odbywać będzie się pomoc w dokarmianiu kotów wolno żyjących oraz nie określono, kto konkretnie i w jaki sposób podejmował będzie opisane w powołanym przepisie zadania. W zakresie zarzutu z pkt 3 skargi wskazano, że Program nie zawiera informacji o zakładzie leczniczym, który ma wykonywać zabiegi usypiania ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właściciela, albowiem w § 8 ust. 1 ustalono wyłącznie, że zabieg ten będzie wykonywany przez lekarza weterynarii w schronisku dla bezdomnych zwierząt lub w lecznicy dla zwierząt. W zakresie zarzutu z pkt 4 skargi powołano, że zapis § 9 Programu z jednej strony przekracza granice upoważnienia ustawowego, gdyż określa miejsce przebywania zwierząt gospodarskich niebędących bezdomnymi, zaś z drugiej strony nie reguluje materii przekazanej do unormowania lokalnemu prawodawcy w postaci ustalenia gospodarstwa rolnego dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że zapis § 3 ust. 2 jest wyjątkiem od generalnej reguły tj. umieszczenia bezdomnych zwierząt w konkretnie wskazanym schronisku, zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 Programu, wypełniającymi w pełni wymóg ustawowy sprecyzowany w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o ochronie zwierząt. Zapis § 3 ust. 2 Programu służy określeniu zasad w sytuacji nagłej tj. braku miejsc we wskazanym w § 3 ust. 1 Programu schronisku, zaś wskazanie Wójta Gminy [...] oraz wybranego Wykonawcy umowy na odławianie bezdomnych zwierząt daje gwarancję, że bezdomne zwierzę zostanie ulokowane w innym miejscu, rozumianym jako schronisko dla bezdomnych zwierząt, zgodnie z delegacją ustawową. W odniesieniu do zarzutu z pkt 2 skargi wskazano, że przedmiotowy Program w § 4 zawiera zapisy wypełniające wymagania ustawowe przyjęte w/w przepisie ustawy, a w § 2 ust. 1 pkt 1 Programu jako wykonawca Programu wskazany jest Wójt Gminy[...], a więc konkretny podmiot, zaś w § 4 Programu opisany jest sposób realizacji opieki nad kotami wolno żyjącymi. Organ powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z 12 grudnia 2017 r. w sprawie II SA/Rz 1022/17. W odpowiedzi na zarzut z pkt 3 skargi powołano wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1403/17 wskazując, że usypianie ślepych miotów będzie odbywało się w schronisku dla zwierząt, w którym zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów, a więc zapis z § 8 ust. 1 wypełnia zapisy ustawy o ochronie zwierząt. W odniesieniu do zarzutu z pkt 4 skargi wskazano, że Program zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 11a, z wyszczególnieniem sposobu postępowania zarówno odnośnie zwierząt bezdomnych jak i zwierząt gospodarskich, a co więcej w Programie w § 9 nie zostało użyte sformułowanie "wyłącznie dla zwierząt gospodarskich" co niesłusznie zarzuca Skarżący, a co nie ma odzwierciedlenia w zapisach przedmiotowego Programu. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. Prokurator sprostował pkt. 2, 3 i 4 skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności kolejno § 4, § 8 i § 9 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 roku. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019. 506), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt (Dz.2019.122 t.j.), z zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie szczegółowe wyliczenie w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementów programu nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Ustęp 2 art. 11 a stanowi, że Program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 3. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, a stosownie do ust. 3a. Program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Natomiast stosownie do ust. 4 art. 11a realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego, że Rada Gminy [...] uchwalając przedmiotowy Program istotnie naruszyła przepisy art. 11a ust. 2 pkt 1,2,6 i 7 ustawy o ochronie zwierząt. Mianowicie w § 3 ust. 2 Programu postanowiono, że w przypadku braku miejsca dla zwierząt w schronisku wskazanym w ust. 1 § 2 zwierzęta bezdomne będą umieszczone w innym miejscu wskazanym przez Wójta Gminy [...], bądź w miejscu wybranym przez wykonawcę umowy na odławianie bezdomnych zwierząt, gdzie zwierzę będzie otoczone należytą opieką, ewentualnie trafi do adopcji. Natomiast w myśl art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabronione jest odławianie zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Nadto, stosownie do treści art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, co oznacza, że ustawodawca uznał za istotne, aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony podmiot będący schroniskiem dla zwierząt zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 25 ustawy. Zaskarżony zapis niewątpliwie nie realizuje delegacji ustawowej, albowiem przekazuje kompetencje do decydowania o losach zwierząt bezdomnych organowi wykonawczemu gminy – tj. Wójtowi, oraz niezależnemu od gminy podmiotowi trzeciemu – tj. Wykonawcy umowy na odławianie bezdomnych zwierząt. Z § 3 ust. 2 wynika, że podmioty te są uprawnione do wskazywania miejsca umieszczenia odłowionych zwierząt, i miejscem tym nie musi być schronisko dla zwierząt. Powyższa regulacja sprzeczna jest więc z art. 11 ust. 3 ustawy oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy. Nie można podzielić twierdzeń organu, że zakwestionowany zapis służy określeniu zasad w sytuacji nagłej tj. braku miejsc w schronisku wskazanym w ust. 1 § 3, a na podstawie tego przepisu będzie możliwe umieszczenie zwierząt w innym miejscu, rozumianym jako schronisko dla zwierząt. Otóż z literalnej treści przepisu ust. 2 § 3 wynika, że umożliwiono umieszczenie bezdomnych zwierząt w jakimkolwiek miejscu wybranym przez Wójta bądź Wykonawcę, którym wcale nie musi być schronisko dla zwierząt. Zauważyć należy, że w Programie możliwe jest wskazanie innych miejsc – schronisk dla zwierząt, w wypadkach nagłych i braku miejsca w schronisku wymienionym w § 3 ust. 1, ale taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Podzielić również należy zarzuty skargi w zakresie istotnego naruszenia prawa tj. art. 11a ust. 4 pkt. 2 ustawy w § 4 Programu. Rada Gminy w treści § 4 Programu wskazała, że opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez: 1) ustalenie miejsc (w tym obiektów budowlanych), w których przebywają koty wolno żyjące, 2) zapewnienie dokarmiania oraz zapewnienie im wody pitnej w miejscach ich przebywania, 3) w miarę możliwości zapewnienie miejsca schronienia, w szczególności na okres zimowy. Analizując zapisy Programu wskazać należy, że są one bardzo ogólnikowe. Na ich podstawie nie można ustalić, na jakich zasadach odbywać będzie się pomoc w dokarmianiu kotów wolno żyjących, kto konkretnie i w jaki sposób podejmował będzie opisane w powołanym przepisie zadania. Z tak ogólnie sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działań, które będą podejmowane w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z 12 grudnia 2017 r. w sprawie II SA/Rz 1022/17, wskazując, że nie doszło do pominięcia ustawowego, a tym samym do istotnego naruszenia prawa. Organ zauważył również, że w § 2 ust. 1 Programu wskazano Wójta Gminy jako jego wykonawcę, a więc Program wskazuje konkretny podmiot. Sąd nie podziela oceny organu w tym zakresie. Co prawda w § 2 ust. 1 Programu wskazano w pkt 1 Wójta Gminy jako wykonawcę programu, a w pkt 3 organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt we współpracy z organami gminy, ale takie sformułowanie nie pozwala na stwierdzenie, który podmiot w istocie realizować wszystkie zadania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne normy co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter Programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17). WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 7 marca 2019 r. w sprawie VIII SA/Wa 49/19 i 14 marca 2019 r. w sprawie VII SA/Wa 87/19, powołał, że program musi zawierać wskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 3703). Z treści art. 11 i 11a ustawy wynika, że program ma stanowić racjonalnie zaprojektowany plan działania na określony czas, w ramach którego zabezpiecza się realne wykonanie zadań wymienionych w punktach 1 - 8 i ich sfinansowanie. To oznacza, że wymogiem niezbędnym musi być taki stopień szczegółowości zapisów programu, który nie pozostawi wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie. Sąd orzekający w sprawie podziela powyższe poglądy. Powyższe rozważania odnoszą się również do zapisu § 8 ust. 1 Programu. W § 8 ust. 1 ustalono wyłącznie, że zabieg usypiania ślepych miotów będzie wykonywany przez lekarza weterynarii w schronisku dla bezdomnych zwierząt lub w lecznicy dla zwierząt. W ocenie Sądu zapis ten narusza przepis art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy, albowiem nie zawiera informacji o zakładzie leczniczym, który ma wykonywać zabiegi usypiania ślepych miotów, pochodzących od zwierząt mających właściciela. Jak słusznie podniesiono w skardze o ile znany jest podmiot (schronisko), gdzie wykonywane będą zabiegi wobec zwierząt bezdomnych, to kwestionowany przepis nie wskazuje podmiotu, który będzie je wykonywał wobec zwierząt mających właściciela. Niewątpliwie adresaci norm objętych Programem winni mieć możliwość ustalenia na podstawie jego treści istotnych, z ich punktu widzenia, kwestii dotyczących zasad realizacji tego zadania przez gminę, w tym jaka obowiązuje w gminie procedura w przedmiocie usypiania ślepych miotów, kto i na jakich zasad może z niej skorzystać. Program nie zawiera takich uregulowań, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W odniesieniu do zarzutu z pkt 4 skargi, to w § 9 Programu, ustalono, że zwierzęta gospodarskie traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 19997 r. o ochronie zwierząt, mogą być odebrane czasowo ich właścicielowi na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] i powierzone gospodarstwu rolnemu znajdującemu się pod adresem [...], [...] [...]. Podzielić należy ocenę Prokuratora, że zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 11a ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. Przepisy ustawy nakładają bowiem obowiązek w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w ramach Programu dla zwierząt bezdomnych. Niewątpliwie Program ma bowiem kompleksowo regulować kwestie opieki na zwierzętami bezdomnymi, w tym gospodarskimi. Zgodnie z art. 4 pkt. 16 ustawy o ochronie zwierząt za bezdomne uważa się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zakwestionowany zapis nie reguluje materii przekazanej do unormowania lokalnemu prawodawcy w postaci ustalenia gospodarstwa rolnego dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, albowiem odnosi się tylko do zwierząt odebranych właścicielowi na mocy decyzji Wójta wydanej w oparciu o art 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Z literalnego zapisu zakwestionowanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że nie odnosi się on do zwierząt bezdomnych w rozumieniu art. 4 pkt. 16 ustawy, a tylko do tych, co do których wydano decyzję Wójta. Ponadto, przepis § 9 Programu również przekracza granice upoważnienia ustawowego, gdyż określa miejsce przebywania zwierząt gospodarskich niebędących bezdomnymi, podczas gdy ustawa nakazuje uregulowanie kwestii umieszczenia zwierząt gospodarskich bezdomnych. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie powołanym w wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 147 § 1 p.p.s.a. nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do istotnego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy przyjęcie aktu prawa miejscowego z naruszeniem upoważnienia ustawowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.