IV SA/Wa 2564/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2564/16 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016r. po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], odmawiającą wnioskodawcy tj. spółce P.S.A. z siedzibą w L. uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu S., gmina W., będącej własnością K.W., dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] księga wieczysta Nr [...], w związku z planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV (przyłącza kablowego YAKXS 4x3 5mm2), długość 114 metrów wraz ze złączem kablowym na części powyższej nieruchomości. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Pismem z dnia [...] 06.2015 r. P. S.A. zwróciła się do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta [...] odmówił wnioskodawcy tj. spółce P. S.A. uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka P. S.A. z siedzibą w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez wydanie zezwolenia zgodnego z wnioskiem P. S.A. względnie przekazanie przedmiotowej sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, iż Wnioskodawca przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie nie legitymował się decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego na działce nr [...] obr. [...] gmina [...] będącej własnością Pana K.W.; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji dowodów którym organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w szczególności decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz błędne zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek ww. naruszeń i przyjęcie, iż dokumentacja złożona przez Uczestnika w przedmiotowej sprawie nie spełnia kryterium lokalizacji inwestycji w planach zagospodarowania przestrzennego określonej w art. 124 ust. 1 ww. ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy organ odwoławczy wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości zdefiniowaną w art. 112 ust. 2 u.g.n. i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Omawiany przepis art. 124 u.g.n. przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Warunkiem koniecznym i zarazem podstawowym (przesłanką) ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w arl, 6 u.g.n., a co najważniejsze zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji Inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego brak. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje oraz kto jest jego wykonawcą, Szczególnym rodzajem ograniczenia praw do nieruchomości jest udzielenie na podstawie art. 124 u.g.n. zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie do ww, art. 124 ust. 1 u.g.n. powyższej czynności dokonuje Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy art. 124 u.g.n,, organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powinien wziąć pod uwagę następujące kwestie. Po pierwsze, czy planowana realizacja inwestycji liniowej jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego. Po drugie, czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Po trzecie, czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego. Po czwarte, czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot. W przepisie art. 124 ust. 1 ugn w sposób jednoznaczny wskazano, że ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto ograniczenie, o którym mowa w art, 124 ust. 1 ugn może nastąpić wyłącznie dla realizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy wynika, iż z uwagi na to, że teren działek nr ewid. [...] i [...] we wsi S. gm. W. nie jest objęty ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...].01.2015 r. decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza kablowego niskiego napięcia na terenie części działek nr ewid. [...] i [...] we wsi S. gm, W.. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustała się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Kryterium rozróżnienia konieczności wydania decyzji pierwszego rodzaju bądź drugiego opiera się zatem na nakreśleniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Jeśli zamiar inwestycyjny stanowi inwestycję celu publicznego, wówczas wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla pozostałych inwestycji wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym lub brak. decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela. Za taką interpretacją przepisu art. 124 ugn przemawia wykładnia językowa, jak również wykładnia systemowa (art. 21 i 64 Konstytucji). Mając na uwadze, iż dla planowanej inwestycji nie została wydana decyzja o lokalizacji i inwestycji celu publicznego organ odwoławczy ocenił, że należało utrzymać w mocy decyzję Starosty [...] Nr i [...] z dnia [...].02.2016 r. odmawiającą wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu S., gmina W.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. S.A. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości oraz uchylenie w całości decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn.zm) (dalej: KPA) przez: - błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, iż Decyzja nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2015 roku nie stanowi Decyzji o ustaleniu lokalizacji Inwestycji celu publicznego oraz uznanie w oparciu o nie, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki pozwalające na stwierdzenie iż w przedmiotowej sprawie "nie została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego" co skutkowało z kolei oddaleniem wniosku Skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przeprowadzona w uzasadnieniu skarżonej decyzji analiza przesłanek zastosowania art. 124 Ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczyła się jedynie do literalnego przywołania brzmienia przepisu oraz niepopartego badaniem dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie nie ustalono warunków dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podczas gdy z treści decyzji Wójta Gminy [...] wynika, iż wydał on decyzję w oparciu o przepisy materialne odnoszące się właśnie do inwestycji celu publicznego. W wydanej na wniosek skarżącego decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku, jako podstawa wskazany został art. 50 ust 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. 02,U z 2012 poz. 647 z późn. zm.), przepis ten w sposób bezpośredni pozwala na stwierdzenie, iż organ rozstrzygając sprawę rozpatrywał złożony przez Operatora Systemu Dystrybucji energii elektrycznej Wniosek jako dotyczący właśnie inwestycji celu publicznego. Zgłoszony przez wnioskodawcę zakres planowanej inwestycji, wskazujący, iż chodzi o urządzenia służące do przesyłu energii elektrycznej, oraz planowana lokalizacja elementów sieci, na gruntach osób trzecich w sposób jednoznaczny wskazywały, iż urządzenia te posadowione mają być w celu zaspokojenia podstawowej potrzeby jaką jest umożliwienie pośredniego dostępu do energii elektrycznej. W przedmiotowej sprawie zarówno organ wydający decyzję jak i organ odwoławczy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli to jest nie dążyły do zachowania zasady prawdy obiektywnej opisanej w art 7 KPA. W przypadku przeprowadzenia badania sprawy na właściwym poziomie staranności, zarówno organ wydający decyzję jak i organ odwoławczy ustaliły by, iż w przedmiotowej sprawie do czynienia mamy z inwestycją celu publicznego której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 5) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z dnia 13 maja 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn, zm)," "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65);" W przypadku prawidłowego określenia rodzaju inwestycji której przeprowadzenie planuje skarżący organ winien dojść do wniosku, iż Wójt Gminy [...] w odniesieniu do inwestycji tego rodzaju mógł wydać jedynie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o której mowa w art. 50 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza treść przywołanej zresztą decyzji Wójta Gminy [...]. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem, potwierdzonym również Wyrokiem Sądu Najwyższego - Izba Cywilna i Administracyjna z dnia 18 października 1985 r. w sprawie o sygn. II CR 320/85, użycie błędnej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji. W przedmiotowej sprawie pomimo błędnego oznaczenia decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2015 winna zostać uznana jako decyzja określająca warunki inwestycji celu publicznego, w związku ze spełnieniem się pozostałych przesłanek, Starosta [...] winien wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu S., gmina W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016r. i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016r. naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 , 80 i K.p.a., gdyż organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do zakończenia sprawy, nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił w sposób wybiórczy, przeprowadzając niedostateczną analizę dowodów i własną ocenę w uzasadnieniu decyzji, przez co naruszył także zasadę swobodnej oceny dowodów. Uchybienia te powodują, iż w ocenie sądu rozstrzygnięcie o odmowie uwzględnienia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina [...] jest przedwczesne. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że ze względu na treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest możliwe po spełnieniu następujących przesłanek: - planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, - planowane ograniczenie następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, - właściciel, użytkownik wieczysty lub posiadacz nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie prac, - wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Prawidłowo ocenił organ, że przy tak określonych wymogach brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku, gdy inwestycja nie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przeszkodę uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie legitymuje się posiadaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyż złożona wraz z wnioskiem decyzja jest decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dokonując takiej oceny materiału dowodowego w postaci umowy stanowiącej obligatoryjny załącznik do wniosku organ ograniczył się w istocie do oceny nazwy użytej w wydanej w dniu [...] stycznia 2015r. decyzji nr [...] przez Wójta Gminy [...]. Zdaniem organów rozpatrujących przedmiotową sprawę użyta nazwa "decyzja o warunkach zabudowy" przesądziła charakter tej decyzji jako niedotyczącej inwestycji celu publicznego. Organy nie poddały zatem wystarczającej analizie istotnego elementu materiału dowodowego. W takiej sytuacji niezbędna była ocena czy przedstawiona jako załącznik do wniosku decyzja mimo błędnej nazwy w niej użytej stanowi w rzeczywistości wymaganą decyzję o lokalizacji celu publicznego. Przy tej ocenie organy powinny wziąć pod uwagę oprócz nazwy, wskazaną w decyzji podstawę prawną, elementy konieczne decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, uzasadnienie, a także treść załączników sporządzonych do tej decyzji. Organy w przypadku wątpliwości mogły zgromadzić dodatkowy materiał dowodowy w postaci akt postępowania administracyjnego w celu oceny wniosku inwestora w tej sprawie. Wskazać bowiem należy, że dołączona do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości decyzja wskazuje podstawę prawna właściwą dla decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i zawiera elementy takiej decyzji. W części wstępnej tej decyzji wskazano, że wniosek dotyczył ustalenia warunków dla inwestycji, a w uzasadnieniu z kolei odnotowano wyraźnie że uzgodnieniom poddano projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jako przedmiot decyzji wskazano budowę przyłącza kablowego niskiego napięcia, a w pkt I.2 dotyczącym funkcji zabudowy zawarto informację, że jest to linia kablowa niskiego napięcia oraz złącze kablowe (identyczne określenie występuje w części tekstowej analizy do tej decyzji). Istniały zatem dostateczne przyczyny dla których organy rozpatrujące wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zobowiązane były poddać obligatoryjny załącznik do wniosku wnikliwej ocenie w celu ustalenia czy decyzja ta mimo nieprawidłowej nazwy nie jest decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Inwestor nie ukrywał we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, że budowa odcinka linii kablowej ma służyć przyłączeniu do sieci energetycznej nowego odbiorcy. W ocenie sądu projektowany obiekt infrastruktury technicznej określany jako przyłącze kablowe niskiego napięcia, a składający się z linii kablowej niskiego napięcia o długości 114 m i złącza kablowego, mimo użytej nazwy we wniosku, może stanowić w rzeczywistości przedłużenie sieci energetycznej. Wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma związek z budową odcinka linii kablowej, która ma służyć zapewnieniu zasilania budynku na działce nr [...]. Na mapie stanowiącej element materiału dowodowego wskazano, że projektowany odcinek kablowy ma przebiegać od dotychczasowej sieci wzdłuż działki nr [...] do granicy działki nr [...]. Przyłącze energetyczne w ścisłym znaczeniu, według definicji zawartej w § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2007r., nr 93, poz. 623 z późn. zm.) to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Przyłączem jest więc ten odcinek sieci, który łączy urządzenia lub instalację przyłączanego obiektu z siecią. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 pkt 11 ustawy Prawo energetyczne sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii. Według art. 7 ust. 5 tej ustawy przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek zapewnić realizację i finansowanie budowy i rozbudowy sieci, w tym na potrzeby przyłączania podmiotów ubiegających się o przyłączenie. Jeżeli więc dołączona decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budowy obiektu infrastruktury technicznej przedłużającego sieć energetyczną, to jako element sieci zyskałaby ten sam status co sieć energetyczna i mieściła się w pojęciu inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji możliwe jest, że dołączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy ocenić na podstawie treści decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. wydanej przez Wójta Gminy [...] i ewentualnie innych materiałów dowodowych, czy wnioskodawca dysponuje decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego od początku co do spełnienia przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu. Z względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.