IV SA/Wa 2566/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło w pkt I. przywrócenia E. R. (dalej także jako skarżąca) terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 maja 2015r. ustalające wysokość kosztów postępowania związanych z powołaniem biegłego w sprawie zmiany stanu wody na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., natomiast w pkt II. na podstawie art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu podano, że postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2015r. ustalające wysokość kosztów postępowania zostało doręczone zobowiązanym, w tym E. R. w dniu 1 czerwca 2015r. Następnie wnioskiem z dnia 19 czerwca 2015r. E. R. zwróciła się do SKO w [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie, podnosząc, że znalazła się w trudnej sytuacji, gdyż mąż zachorował na raka płuc, przebywał w szpitalu, a po wyjściu ze szpitala wymagał ciągłej opieki. Przyznała, że ze względu na stresującą sytuację przekroczyła termin do wniesienia zażalenia. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła zażalenie. SKO rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu stwierdziło, że jednym z kryteriów dopuszczalności przywrócenia terminu jest brak winy. Przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zdaniem Kolegium nawet poważna choroba i związany z nią pobyt w szpitalu osoby bliskiej nie uniemożliwił dokonania wnioskodawczyni czynności prawnej czy to osobiście, czy za pośrednictwem innej osoby, choćby pozostałych osób podpisanych pod zażaleniem. Dalej SKO przywołało art. 141 § 2 k.p.a. i stwierdziło, że w takiej sytuacji strona uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. Złożenie bowiem środka zaskarżenia po upływie terminu, w tym wypadku siedmiodniowym, skutkuje tym, że organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W sprawie tej E. R. otrzymała skarżone postanowienie w sprawie kosztów w dniu 1 czerwca 2015r., co oznacza, że ostateczny termin do złożenia zażalenia upłynął w dniu 8 czerwca 2015r. Tymczasem zażalenie zostało złożone bezpośrednio w organie w dniu 22 czerwca 2015r., tym samym z uchybieniem terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wywiodła E. R. Podniosła, że nie była w stanie dochować terminu do wniesienia zażalenia, gdyż była w złym stanie fizycznym i psychicznym spowodowanym chorobą oraz opieką nad chorym na raka mężem. Od diagnozy tej choroby, co miało miejsce w maju 2015r., do chwili śmierci męża w dniu [...] września 2015r. nie była w stanie zajmować się w sposób prawidłowy sprawami codziennymi oraz urzędowymi. Zażywała środki uspokajające i antydepresyjne. Nie była w stanie podejmować racjonalnych decyzji. Prosi o możliwość rozpoznania zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, albowiem postanowienie będące przedmiotem skargi zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych kwestii, a wadliwość ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Jednakże stosownie do treści art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Oznacza to, że po pierwsze o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia rozstrzyga organ II instancji, po drugie zaś, że od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub zażalenia, zażalenie nie przysługuje. Postanowienie takie, jako kończące postępowanie, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 50/05, LEX nr 220815 oraz z dnia 28 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1543/00, LEX nr 82671). W sprawie niniejszej skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia i z wnioskiem złożyła owo zażalenie. Słusznie zatem organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpatrzył wniosek o przywrócenie terminu. Przyjmuje się bowiem, że w takim wypadku organ odwoławczy musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie) i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu – organ może postanowić o uznaniu odwołania jako wniesionego po terminie. Przy czym z reguły organ wydaje dwa odrębne postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 151/12). Jak wynika z zaskarżonego postanowienia SKO w [...] obydwa rozstrzygnięcia zawarło w jednym postanowieniu, co nie miało wpływu na wynik sprawy. W pierwszej bowiem kolejności orzekło o odmowie przywrócenia terminu, następnie stwierdziło uchybienie tego terminu. Jak się przyjmuje w orzecznictwie ostateczny charakter postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) w toku postępowania administracyjnego nie stoi na przeszkodzie wydaniu tegoż postanowienia w przypadku wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nawet bezpośrednio po wydaniu ostatnio powołanego postanowienia (por. co prawda na tle ordynacji podatkowej wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1663/10, LEX nr 1123045). Istota niniejszej sprawy polega jednak na niewyjaśnieniu przez SKO czy okoliczność wskazywana przez skarżącą tj. śmiertelna choroba męża i czynności życiowe z nią związane stanowi uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącej. Otóż organ zacytował przepisy oraz przedstawił rozważania prawne dotyczące warunków do przywrócenia terminu, jak również własną ocenę – mianowicie choroba osoby bliskiej nie uniemożliwiła działania skarżącej. Taka generalna konkluzja, nie poparta bardziej szczegółowymi ustaleniami faktycznymi w odniesieniu do indywidualnej konkretnej sprawy, w ocenie Sądu nie może warunkować sama w sobie odmową przywrócenia terminu. SKO nie przedstawiło wystarczających rozważań, aby poczynić zawartą w postanowieniu konkluzję. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne czynienie pobieżnych ustaleń faktycznych i prawnych, zaś organy administracji publicznej wiąże zasada dążenia do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Nie zmienia bowiem powyższych reguł i nie eliminuje zasady prawdy obiektywnej nowelizacja art. 7 k.p.a., dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), którą do treści tego przepisu wprowadzono sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron". Powyższa zmiana ma zmierzać do zaktywizowania stron i sprawienia, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie" (z uzasadnienia projektu noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.), jednakże bez zmiany innych przepisów - w szczególności art. 77 § 1 - nie można mówić o radykalnych zmianach w zakresie rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym (por. H. Knysiak-Molczyk (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, WK 2015 nr 476608, komentarz do art. 7). Należy się zgodzić, że co do zasady choroba osoby trzeciej sama w sobie nie uzasadnia przyjęcia kwalifikacji działania bez winy danej osoby. Jednakże w określonych uwarunkowaniach (rodzaj jej i przebieg, powiązania rodzinne i osobiste) choroba ta może oddziaływać w taki sposób na drugą osobę zdrową, że jej stan będzie wyłączał racjonalne działanie. O tym napisała skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu (oświadczyła, że ze względu na chorobę męża i jego losy była w wielkim stresie, który uniemożliwił jej racjonalne działanie). Tymczasem organ nie poczynił żadnych bliższych ustaleń faktycznych, w szczególności nie zwrócił uwagi, że w dniach kiedy biegł termin do wniesienia zażalenia, mąż skarżącej przechodził napromieniowanie, co wynika z karty informacyjnej teleradioterapii. Jeżeli skarżąca udowodniła swoją sytuację życiową i twierdziła, że choroba męża wykluczyła ją z normalnego funkcjonowania organ powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia sytuacji skarżącej i jej stanu zdrowotnego, który powodował niemożność zorganizowania spraw życiowych, a w konsekwencji może zostać zakwalifikowany jako zaniechanie bez cechy winy. Generalna konkluzja organu sprowadzająca się do tezy, że choroba osoby bliskiej nie uniemożliwiła działania, nie wypełnia wymogów prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz sporządzenia uzasadnienia. Celem uzasadnienia jest przekonanie o racjach organu w podjęciu rozstrzygnięcia. Przepis art. 11 k.p.a stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem istotne okoliczności, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że SKO uchybiło normom procesowym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.