IV SA/Wa 2572/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Łąpieś- Rosińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] W. z dnia [...] maja 1998 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 8 października 2013r. E. Z., reprezentowana przez radcę prawnego T. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1198 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi W., w zakresie Rozdziału VI § 17, 8MU, 9MU zgodnie z którym "W ramach terenu ustala się lokalizację strefy transformatorowej 15/04 kV z 15 m strefą ochronną od strony wejścia i wykluczającą lokalizację zabudowy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 Nr 0, poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, jak natomiast stanowi art. 52 § 2. p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z art. 52 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżąca nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. W niniejszej sprawie wniesienie skargi poprzedzone zostało złożeniem przez skarżącą wezwania do organu o usunięcie naruszenia prawa, które do Rady W. wpłynęło w dniu 12 sierpnia 2013r. Jak wynika z akt administracyjnych odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie została w przedmiotowym przypadku udzielona, w związku z czym, biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, należało przyjąć sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi. Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Jak jednak wynika z akt sprawy skarżąca dwukrotnie występowała z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dokonanego ustaleniami zaskarżonego planu, tj. pismami z dnia 14 marca 2013 r. i z dnia 8 sierpnia 2013 r. Istotne znaczenie z punktu widzenia skutków procesowych ma pierwsze wezwanie, tj. wezwanie z dnia 14 marca 2013 r. (data wpływu na dziennik podawczy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu" (tak postanowienie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, opubl. ONSA z 2003 r., nr 1, poz. 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 20 września 2006 r., II GSK/06 (publ. na stronie internetowej NSA), że "nie można traktować instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawnego jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby to działanie znaczenia prawnego, stanowiłby zaprzeczenie jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać jego bezpieczeństwo. Powodowałoby to również uprzywilejowanie podmiotów wnoszących skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) od podmiotów wnoszących skargi na innej podstawie". W konsekwencji dla ustalenia zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego znaczenie ma data wpływu pierwszego pisma zawierającego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia do organu właściwego. Z akt sądowych sprawy o sygn. IV SA/Wa 1243/13 wynika, że skarżąca pierwsze wezwanie wniosła w dniu 14 marca 2013 r. Rada nie udzieliła na nie odpowiedzi, zatem termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego upływał z dniem 13 maja 2013 r. Mając na uwadze, że skarga do sądu administracyjnego została złożona dopiero w dniu 14 maja 2013 r. należało stwierdzić, że została wniesiona po upływie terminu do jej złożenia i zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, odrzucić. Czego Sąd dokonał postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. Następnie w dniu 12 sierpnia 2013 r. skarżąca ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w tym samym zakresie co poprzednio tj . co do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi W., w zakresie Rozdziału VI, § 17, 8MU, 9MU zgodnie z którym w ramach terenu ustala się lokalizację strefy transformatorowej 15/04 kV z 15 m strefą ochronną od strony wejścia i wykluczającą lokalizację zabudowy. Wezwanie to jak wskazał organ zostało pozostawione bez odpowiedzi. Termin do wniesienia skargi w tym przypadku upływał 11 października 2013 r. Skargę wniesiono za pośrednictwem organu w dniu 8 października 2013 r. (data stempla pocztowego). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że ponowna skarga została wniesiona po terminie z uwagi na fakt, iż ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było niedopuszczalne i termin do wniesienia skargi należy liczyć od dnia złożenia w organie pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 marca 2013 r. Terminowi temu uchybiono jak orzekł Sąd w wydanym postanowieniu z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1243/13. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji