IV SA/Wa 2580/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - oddala skargę - [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] uzgodnił projekt decyzji Wójta Gminy C. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej (siedlisko) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w R. Postanowienie zostało doręczone stronom postępowania z pouczeniem o prawie złożenia zażalenia wyłącznie przez inwestora. W dniu 6 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wpłynęło skierowane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismo K. R. z dnia 5 listopada 2012 r., oznaczone jako "wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].10.2012, znak: [...]". K. R. powołał się na art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 156 § 1 pkt 2 i 6, art. 157, art. 159 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że wobec braku możliwości złożenia zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, wnosi o stwierdzenie z urzędu jego nieważności, bowiem wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa, a jednocześnie jego wykonanie stanowi czyn zagrożony karą. W dalszej części pisma K. R. przedstawił okoliczności, mające jego zdaniem wskazywać, że postanowienie z dnia [...] października 2012 r. dotknięte jest wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a. W odpowiedzi na pismo z dnia 5 listopada 2012 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] przedstawił wyjaśnienia dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (w szczególności przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i 6 K.p.a.) oraz charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r., przedstawił zasady wydawania postanowień uzgodnieniowych przez organy ochrony konserwatorskiej, stwierdził, że okoliczności podnoszone przez K. R. sprowadzają się do odmiennej oceny planowanej inwestycji, a ich zbadanie wymagałoby ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co jest wykluczone w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Dyrektor stwierdził też, że ocena następstw postanowienia z dnia [...] października 2012 r. pozostaje wyłącznie w sferze subiektywnej oceny K. R. i ma charakter spekulacji. W piśmie z dnia 20 maja 2013 r. K. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej "decyzją" Ministra z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na wydaniu "decyzji" bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z ustaleniem, czy wokół dworu oraz parku istnieje konserwatorska strefa ochronna oraz jaki jest wpływ na zabudowę sąsiednią, a także brak zbadania okoliczności związanych z istnieniem korytarza ekologicznego od strony wschodniej parku, co wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z użyciem wiadomości specjalnych, a czego wadliwie zaniechano. K. R. wniósł o zmianę zaskarżonej "decyzji" oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] października 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 18 pkt 1 i art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ administracji wskazał na wstępie, że właściwą formą procesową stwierdzenia nieważności postanowienia albo odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, jest postanowienie. Następnie Minister wywiódł, że pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie można traktować jako postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r. Zauważył, że pismo K. R. z dnia 5 listopada 2012 r. zawierało niebudzący wątpliwości, a zatem niewymagający interpretacji wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności postanowienia z dnia [...] października 2012 r., a zatem nie inicjowało postępowania, a jedynie mogło stanowić bodziec do podjęcia stosownych działań przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Niewątpliwie zaś organ administracji nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wzmiankowanego postanowienia. K. R., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że pismo z dnia 5 listopada 2012 r. nie stanowi żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] października 2012 r., gdy tymczasem przedmiotowe pismo, z uwagi na jego treść, bez żadnych wątpliwości stanowiło żądanie wszczęcia przez Ministra postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia, które to żądanie zainicjowało wszczęcie postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia; 2. naruszenie art. 158 § 1 K.p.a. polegające na braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania odnośnie do przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. oraz na wadliwym uznaniu, że "wyjaśnienia Ministra Kultury z dnia [...].04.2013 r." nie stanowią rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, podczas gdy przedmiotowe pismo Ministra zawiera w istocie wszystkie elementy rozstrzygnięcia w sprawie omowy stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., od którego to rozstrzygnięcia służy stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego skarżący został w sposób wadliwy pozbawiony; 3. naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie; 4. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, które przesądziły o uznaniu, iż pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie jest ani decyzją administracyjną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., ani nie jest postanowieniem odmawiającym stwierdzenia nieważności tego postanowienia; 5. ewentualnie – naruszenie art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że pismo z dnia 5 listopada 2012 r. "wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności postanowienia..." nie zainicjowało postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego w piśmie postanowienia. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 4 lutego 2014 r. działający przez radcę prawnego uczestnik postępowania (inwestor – M. G.) wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiednie zastosowanie znajduje zatem m.in. powołany wyżej art. 134 K.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozparzenie sprawy) może nastąpić z przyczyn przedmiotowych, bądź z przyczyn podmiotowych. Do pierwszej grupy zaliczyć można brak przedmiotu zaskarżenia, zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną lub wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Wśród podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wskazuje się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot niemający do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W piśmie z dnia 20 maja 2013 r. K. R. złożył do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej "decyzją Ministra z dnia [...].04.2013 r.". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdził niedopuszczalność rzeczonego wniosku z przyczyny przedmiotowej. Najpierw wyjaśnił, że prawidłową formą rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności lub odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia jest postanowienie, a nie decyzja. Następnie zaś wywiódł, że środek zaskarżenia został wniesiony w sprawie, w której nie wydano postanowienia. Chociaż wywody Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczące właściwej formy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia są prawidłowe (prawidłową formą jest postanowienie, co wynika z art. 126 K.p.a.), to jak trafnie zauważono w skardze, mają one drugorzędny charakter dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Kwestionowane rozstrzygnięcie ma charakter ściśle procesowy, sprowadzający się do stwierdzenia, że ponieważ akt, w stosunku do którego skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postanowieniem, to wniesiony środek zaskarżenia jest niedopuszczalny. Procesowy charakter zaskarżonego postanowienia wyznacza granice kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Zasadnicza dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest zatem ocena, czy organ naczelny prawidłowo stwierdził, że pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] nie jest postanowieniem, a jedynie informacją, a w konsekwencji, czy prawidłowo zastosował art. 134 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1308/12. Niepublikowany. Dostępny: www.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 383/12. Niepublikowany. Dostępny: www.nsa.gov.pl, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 547/08. Niepublikowane. Dostępne: LEX nr 506545) ukształtował się pogląd, który podziela Sąd w przedmiotowej sprawie, że określone akty należy kwalifikować jako decyzje administracyjne (postanowienia), nawet, jeśli nie posiadają one w pełni formy przewidzianej przez art. 107 § 1 (art. 124 § 1) K.p.a. Możliwość takiej kwalifikacji uzależniona jest jednak od tego, czy akty takie zawierają minimum elementów niezbędnych do przyjęcia, że są decyzjami administracyjnymi (postanowieniami). Do takich elementów zalicza się oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Analiza znajdującego się aktach sprawy pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono warunków uznania za decyzję administracyjną (postanowienie). Nie zostało ono bowiem podpisane przez osobę działającą z upoważnienia organu administracji – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Rzeczone pismo opatrzone jest podpisem Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego – J. D. W piśmie nie oznaczono organu administracji (Ministra Kurty i Dziedzictwa Narodowego), a wyłącznie nazwę urzędu obsługującego Ministra oraz nazwę departamentu tego urzędu. Osoba, która podpisała pismo, nie powołała się zaś w nim na upoważnianie udzielone przez Ministra do załatwiania spraw w jego imieniu (art. 268a K.p.a.), co uczyniła dopiero, podpisując zaskarżone postanowienie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor wyraził więc własną ocenę co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r. – "(...) w mojej ocenie brak podstaw do stwierdzenia nieważności (...)". Powyższe braki wykluczają uznanie, że podpisane przez Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] stanowi władczy i jednostronny akt organu administracji (Ministra Kultury i Dziedzictwa i Narodowego) rozstrzygający o prawach i obowiązkach skarżącego. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego nie przeprowadził postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] października 2012 r. i nie wydał postanowienia w sprawie stwierdzenia nieważności lub odmowy stwierdzenia nieważności tego postanowienia, ani nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. Organ naczelny prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ został on złożony w sprawie, w której nie wydano aktu (decyzji lub postanowienia), w stosunku, do którego ten środek zaskarżania by przysługiwał. Minister prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu motywy rozstrzygnięcia, wskazując, że kwestionowany akt był pismem, a nie postanowieniem. Stąd także zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. należy uznać za chybiony. Minister mylnie wprawdzie przypisuje sobie autorstwo pisma z dnia 30 kwietnia 2013 r., jednakże ta nieścisłość nie wpływa na pozytywną ocenę zaskarżonego postanowienia. Odnośnie zaś do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie miały one znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jak bowiem zaznaczono na wstępie rozważań Sądu, istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do oceny, czy organ naczelny prawidłowo stwierdził, że pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] nie jest decyzją (postanowieniem), a jedynie pismem informacyjnym. Wobec stwierdzenia, że ustalenie Ministra w tym zakresie było prawidłowe, dla rozpoznania niniejszej sprawy nie miały znaczenia podnoszone w skardze kwestie dotyczące skutków pisma skarżącego z dnia 5 listopada 2012 r., wywodzonych przez stronę obowiązków organu administracji wywołanych wniesieniem tego pisma i zaniechań w zakresie realizacji tych obowiązków. Inaczej mówiąc, to, czy pismo skarżącego z dnia 5 listopada 2012 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, czy też go nie wszczęło, nie ma znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, bowiem nie ulega wątpliwości, że Minister nie wydał w sprawie aktu podlegającego zaskarżeniu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wywody Ministra co do skutków pisma skarżącego z dnia 5 listopada 2012 r. nie mają więc znaczenia dla prawidłowości stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, potwierdzają jednakże, że organ administracji nie prowadził postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r. Podsumowując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie jest wystarczające. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.