IV SA/Wa 2580/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), po rozpatrzeniu odwołania R. G. decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].01.2017 r. o odmowie zwrotu na rzecz R. G. nieruchomości, położonej we wsi [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 13 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...].01.2017 r. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], znak [...], działając w trybie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U 2017 poz. 1496; dalej: specustawa drogowa), w punkcie I zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] we wsi [...], gmina [...] (dalej: Gmina) wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego oraz przebudową sieci telekomunikacyjnej i wodociągowej. W punkcie II zatwierdził na potrzeby powyższej inwestycji projekt podziału 37 nieruchomości, w tym nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...], będącej własnością R. G. (dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżący), oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] gm. [...], na dwie działki o nr [...] oraz o nr [...] . W puncie 5 powyższej decyzji Starosta oznaczył nieruchomości, które stają się własnością Gminy, w tym działkę nr [...] powstałą w wyniku ww. podziału. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] marca 2014 r. W związku z przejściem własności ww. działki [...] na Gminę, przed Starostą toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania dla Strony. R. G. wnioskiem z [...] sierpnia 2016 r. wystąpił w trybie z ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2016 r. poz. 2147; dalej: u.g.n.) do Starosty o zwrot przedmiotowej nieruchomości jako niewykorzystanej na cel nabycia tj. pod budowę ulicy [...] we wsi [...]. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. Starosta zwrócił się do Gminy o wyjaśnienie, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana w związku z inwestycją drogową, czy też stała się zbędna, a jeśli zostanie wykorzystana, to w jakim terminie. W odpowiedzi Gmina wskazała, że działka nie została jeszcze wykorzystana, ponieważ Strona nie zezwoliła na demontaż ogrodzenia. Jednocześnie podniesiono, że działka ta jest niezbędna dla prawidłowej realizacji inwestycji drogowej, albowiem zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. poz. 124; dalej: Rozporządzenie) zarządca drogi na obowiązek zapewnić wymagane pole widoczności oraz skosy linii rozgraniczających. Ponadto przedmiotowa działka graniczy z drogą krajową nr [...] - [...], wzdłuż której systematycznie wyodrębniane są drogi serwisowe i również z tego względu jest ona niezbędna do prawidłowego funkcjonowania zarówno drogi gminnej, jak również drogi krajowej. W dniu [...] października 2016 r. z odbyła się wizja w terenie z udziałem pracowników Starostwa oraz przedstawiciela Gminy, w trakcie której stwierdzono, że przedmiotowa działka stanowi niezabudowany grunt porośnięty trawą, w granicach ogrodzenia. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, Wnioskodawca nie uczestniczył w wizji. Pismem z [...] października 2016 r. zgłosił on żądanie ponownego przeprowadzenia wizji, wskazując, że pomimo jego oczekiwania na terenie swojej posesji nikt się do niego nie zgłosił. W odpowiedzi Starosta poinformował Wnioskodawcę, że brak jest potrzeby ponownego przeprowadzania wizji lokalnej, albowiem ta już się odbyła i został z niej sporządzony protokół. Starosta decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r., wydaną na podstawie art. 136 ust 3, art. 137 i art. 142 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) odmówił Stronie zwrotu działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że nieruchomość została nabyta na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem pod budowę ul. [...], ulica ta jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa stołecznego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. [...] nr [...] z 1988 r. poz. [...]). Wskazano, że istotna w sprawie jest okoliczność statusu drogi publicznej, jaki posiadaja ulica [...], zaliczona do kategorii dróg gminnych, jak i [...], posiadająca kategorię drogi krajowej, a także będąca częścią międzynarodowej drogi europejskiej nr [...]. Powołując się na art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.) Starosta wskazał, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jest to regulacja nie dopuszczająca wyjątków. W ocenie organu nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne są w związku z powyższym wyłączone z obrotu, a jedynym sposobem zmiany ich właściciela jest przeniesienie własności pomiędzy Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego. Niemożliwym zatem w obecnym stanie prawnym jest zrealizowanie żądania zwrotu zajętej pod drogę publiczną nieruchomości, a taki status ma obecnie działka nr [...]. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty, konsekwentnie podnosząc, że wobec zakończenia budowy ul. [...] i braku wykorzystania spornego gruntu, zasadnym jest żądanie zwrotu działki. Podważono jednocześnie tłumaczenia Gminy dotyczące powodów niewykorzystania nieruchomości. Strona zakwestionowała również niezbędność nieruchomości dla spełnienia warunków wskazanych w Rozporządzeniu, a dotyczących zapewnienia widoczności. W ocenie Strony, przedmiotowa działka nie została faktycznie wykorzystana do budowy drogi publicznej, a zatem nie ma potrzeby wypłaty odszkodowania za wywłaszczony grunt, natomiast racjonalne byłoby zwrócenie samej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wojewoda potwierdził prawidłowość decyzji wydanej przez Starostę. Ponadto zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej i uzyskanie jej własności na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi przesłankę negatywną do dokonania jej zwrotu, pomimo regulacji zawartej w art. 136 u.g.n., zgodnie z którą poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe ma wynikać z wzajemnej relacji art. 2 u.g.n., który stanowi, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, w tym m. in. specustawy drogowej. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu okoliczności, iż przedmiotowa działka nie została wykorzystana i nie stanowi faktycznie części drogi publicznej, organ odwoławczy powołał się na prawomocną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Wskazano na art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, wedle którego Wojewoda, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, albo starosta, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Natomiast zgodnie z art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Podano, że skoro sam fakt wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje wyłączenie możliwości obrotu takimi nieruchomościami w rozumieniu przepisów u.g.n., to w ocenie Wojewody tym bardziej przeszkodą w dokonaniu takiego zwrotu jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sporna działka została bowiem utworzona decyzją Starosty z [...] lutego 2014 r., zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, dzielącą istniejącą nieruchomość o nr [...] na dwie działki, a także wywłaszczającą powstałą w wyniku tego działania działkę [...]. Zatem zaskarżona decyzja Starosty z [...] stycznia 2017 r. była prawidłowa i nie zasługiwała na uchylenie. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi Wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości. W treści skargi podniesiona została okoliczność nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazał, że zarówno on, jak i inni mieszkańcy okolic planowanej inwestycji drogowej nie zostali osobiście zawiadomieni o zamiarze jej przeprowadzenia. Zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji została w jego ocenie wydana wadliwie, co stanowi podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W toku rozprawy pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie art. 11d ust. 5 specustawy oraz wskazał, że na nieruchomości nie został zbudowany pas drogowy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotowa nieruchomość został przejęta na własność Gminy [...] na postawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1496). Decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] znak [...], w trybie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i art. 12 ust. 4 w punkcie I zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] we wsi [...] gm. [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego oraz przebudową sieci telekomunikacyjnej i wodociągowej. W punkcie II zatwierdzono, na potrzeby powyższej inwestycji, projekt podziału 37 nieruchomości, w tym działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] [...] gm. [...], opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], będącej własnością R. G. W wyniku powyższego podziału powstała działka ewidencyjna o nr [...] o pow. 13 m2, która została przejęta pod realizację powyższej inwestycji, oraz działka ewidencyjna o nr [...], która pozostała przy właścicielu. W pkt. V decyzji Starosta oznaczył nieruchomości, które stały się własnością Gminy [...] tj. m. in. działkę nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] marca 2014 r. Brak jest informacji, aby została w jakikolwiek sposób wzruszona. Zarzuty Skarżącego w zakresie naruszenia art. 11 d ust. 5 specustawy w zakresie nieprawidłowości w dokonywaniu zawiadomień w toku prowadzonego przez Starostę [...] postępowania poprzedzającego wydanie decyzji [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wykraczają poza przedmiot tego postępowania, którego przedmiotem jest kwestia zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cele wywłaszczenia. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie organ I. instancji dokonywał ustaleń w zakresie zbędności. Jak wynika z pisma Gminy [...] (k. 86 akt), nieruchomość nie została jeszcze wykorzystana na cel, na który została przejęta, albowiem właściciel działki nie zezwolił na demontaż ogrodzenia. Wskazano również w tym piśmie na konieczność zapewnienia wymaganego pola widoczności oraz skosów linii rozgraniczających zgodnie z przepisami Rozporządzenia. Ponadto powołano niezbędność nieruchomości dla wybudowania dróg serwisowych wzdłuż drogi krajowej nr [...] w aspekcie prawidłowego funkcjonowania drogi gminnej ul. [...] i drogi krajowej nr [...]. Z powyższego wynika, że niezasadne są zarzuty Skarżącego, który twierdził, że nieruchomość nie jest potrzebna do celów, na który została przejęta. Wskazać również należy, że nie upłynęły terminy wskazane w art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ugn pozwalające na stwierdzenie zbędności przejętej nieruchomości. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzona jest kwesta niedopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na postawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wyrok WSA w Kielcach z dnia 29.12.2010 r. sygn. II SA/Ke 711/10 CBOSA). Wskazuje się, że zwrotowi nieruchomości stoi na przeszkodzie wynikające z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyłączenie nieruchomości z obrotu, w powiązaniu z art. 2 ugn, który stanowi, że ustawa ugn nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, a więc w szczególności wymienionej w pkt. 11 tego artykułu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jak i innych ustaw, w tym m.in. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe unormowania określają strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków i wynika z nich zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.05.2009 r. sygn. VIII SA/Wa 572/09 Lex nr 508752, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.02.2011 r. sygn. I SA/Wa 1004/10 CBOSA). W przedmiotowej sprawie wskazać również należy, że zgodnie z art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ponadto art. 4 pkt. 22 ustawy o drogach publicznych zawiera definicję "zieleni przydrożnej" jako roślinności umieszczonej w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt. 1 Prawa o ruchu drogowym, droga to – wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pas, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z powyższego wynika, w jaki sposób może być zagospodarowany teren pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie nieruchomość przejęta pod drogę gminną graniczy z drogą krajową nr [...] – [...], wzdłuż której systematycznie wyodrębniane są drogi serwisowe. W piśmie z dnia [...].09.2016 r. podano, że taka droga serwisowa częściowo została już wykonana przy ulicy [...] w [...] na wysokości działek sąsiednich, i że jest ona niezbędna do prawidłowego funkcjonowania drogi gminnej jak również drogi krajowej. Aktualnie nieruchomość stanowi niezabudowany grunt porośnięty trawą, w granicach ogrodzenia, ale z pisma Gminy [...] wynika jednoznacznie, że inwestycja drogowa będzie jeszcze realizowana. Powyższe przesądza w ocenie Sądu o niezasadności roszczenia o zwrot nieruchomości. Ocena stanu faktycznego sprawy została dokonana przez organy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia w zakresie przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.