IV SA/Wa 2609/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy organ II instancji) z [...] czerwca 2015 r. wydane na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] (dalej: Nadleśniczy, odwołujący, skarżący), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (organ I instancji) z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]. Stan sprawy przestawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2015 r. przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. (wnioskodawca) wystąpiło do GDOŚ o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do roślin objętych ochroną gatunkową, w celu ich pozyskania w 2015 r. ze stanu dzikiego. W decyzji z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], GDOŚ zezwolił wnioskodawcy m. in. Na pozyskanie bagna zwyczajnego (Ledum palustr) na terenie Nadleśnictwa [...] oraz na terenie Nadleśnictwa [...], a także na pozyskanie czosnku niedźwiedziego (Allium ursinum) na terenie Nadleśnictwa [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Nadleśnictwo [...] zarzucając naruszenie - przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego pod kątem oceny, czy pozyskiwanie przez wnioskodawcę bagna zwyczajnego z terenu Nadleśnictwa [...] nie spowoduje zagrożenia dla zachowania we właściwym stanie populacji bagna zwyczajnego; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin, wobec wydania pozwolenia na pozyskanie bagna w sytuacji gdy w Nadleśnictwie [...] występuje tylko jedno skupisko bagna zwyczajnego. W postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. GDOŚ stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją GDOŚ z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w sprawie odstępstw od obowiązujących zakazów. Zdaniem GDOŚ, w przedmiotowej sprawie normą prawa materialnego na podstawie, której organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia jest art. 15 i art. 56 ust. 2 i ust. 4 oraz ust. 6 u.o.p. Według GDOŚ, w sprawie toczącej się na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2, ust. 4 oraz ust. 6 pkt 1 u.o.p., interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada jedynie wnioskodawca. Powyższe wynika z zakresu prowadzonego postępowania, które dotyczy możliwości odstąpienia od ochrony gatunkowej, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 u.o.p. W ocenie organu odwoławczego, ww. przepisy nie stanowią źródła żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danych gatunków chronionych. GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podnosi, że w przypadku wydania zezwolenia, wnioskodawca nie pozostaje zwolniony z regulacji prawa cywilnego. Tym samym, gdy zezwolenie dotyczy przedmiotu znajdującego się na nieruchomości nie będącej własnością posiadacza zezwolenia, wnioskodawca dysponując zezwoleniem organu ma prawo jedynie na odstąpienie od zakazów uregulowanych w u.o.p., natomiast wszelkie kwestie wynikające z prawa własności, w tym dotyczące wstępu na dany teren, musi rozwiązać na drodze cywilnoprawnej z właścicielem tej nieruchomości. W skardze skarżący zarzuca organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, oraz przepisów prawa materialnego w tym art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy o lasach, w sytuacji, gdy nieruchomości których dotyczy zezwolenie są zarządzane przez Nadleśnictwo [...]. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 56 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący ma prawnie ustanowiony obowiązek ochrony przyrody na terenie przez siebie zarządzanym. Strona skarżąca wywodzi, rozstrzygnięcia wydawane przez organy w sprawach z zakresu ochrony przyrody dotyczące gruntów pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w istocie dotyczą interesu prawnego lub obowiązku zarządcy tych gruntów, tj. nadleśnictwa. Istnienie interesu prawnego skarżącego należy oceniać na gruncie przywołanych w skardze norm prawa materialnego, mając na uwadze definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2014 r/.poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując w tak zakreślonym zakresie kontroli postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a., Sąd uznał że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie GDOŚ z [...] czerwca 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 134 k.p.a.. Postanowienie to stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Zatem przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie zagadnienie czy organ II instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny. Innymi słowy – zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie – czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku skarżącego Nadleśnictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDOŚ z [...] kwietnia 2015 r. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod wskazanym względem, wyjaśnić w pierwszym rzędzie na tle art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania wniosku – przedmiotowe i podmiotowe. Przy tym zaznaczyć trzeba, iż poglądy w tym zakresie zachowują również aktualność wobec wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, teza 5 do art. 134). Przesłanki podmiotowe niedopuszczalności środka odwoławczego to złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania. W orzecznictwie, jak i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie należy właśnie przesądzić czy prawidłowo organ ocenił, że środek odwoławczy złożony przez skarżącego był niedopuszczalny z przyczyny podmiotowej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy jedynie stronie, zaś stroną na podstawie art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane, jako przyznanie podmiotowi przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków. Co do formy rozstrzygnięcia w tej sprawie, uznać należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w trybie art. 134 k.p.a. (zamiast umorzenia postępowania odwoławczego) jest – co do zasady – możliwe w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości. Ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Wówczas, gdy konieczne jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, to w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – postępowanie odwoławcze umarza się na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Pogląd taki należy uznać za ugruntowany a został wyrażony m. in. w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1192/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, a także w doktrynie – patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 597). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczność rozpoznanej sprawy należy wyjaśnić, że skarżący utrzymuje, że posiada przymiot strony w postępowaniu toczącym się z wniosku spółki [...] Sp. z o. o. z dnia 16 stycznia 2015 r., dotyczącym wydania zezwolenia na pozyskiwania ze stanu dzikiego niektórych gatunków roślin. Strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, iż wydane zezwolenie dotyczy pozyskiwania bagna zwyczajnego oraz czosnku niedźwiedziego z terenów Nadleśnictwa [...], a więc terenu będącego w zarządzie skarżącego, który z mocy przepisów ustawy o lasach odpowiada za prawidłowe funkcjonowanie terenu nadleśnictwa. Tym samym, w ocenie skarżącego, zezwolenie objęte decyzją GDOŚ wpływa na sytuację prawną Nadleśniczego. Odnosząc się do tak przedstawionego argumentu strony skarżącej wskazać należy, że obowiązek w znaczeniu prawnym oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika z nakazu wynikającego z normy prawnej. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danego podmiotu nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.). Wyodrębniając części składowe pojęcia prawnego obowiązku, wskazać można na następujące zależności: 1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje po stronie skarżącego. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że w sprawie toczącej się na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2, ust. 4 oraz ust. 6 pkt 1, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada jedynie wnioskodawca, na którego nałożono w decyzji organu I instancji określone tam obowiązki prawne. Wskazać należy, że przepisy, które stanowiły podstawę wydania decyzji przez GDOŚ nie są bowiem źródłem żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie zezwolenia, pod określonymi warunkami, do pozyskiwania niektórych gatunków roślin, tj. odstąpienia od ochrony danego gatunku chronionego. Ponadto decyzja GDOŚ, jak również przepisy na których podstawie została wydana, nie tworzą zwłaszcza obowiązków dla skarżącego. Wyjaśnić bowiem należy, iż wydane przez GDOŚ rozstrzygnięcie nie wyklucza realizacji działań jakie wynikają z przepisów u.l. Podkreślić należy, że decyzja organu I instancji w żaden sposób nie ogranicza możliwości realizowania zadań nałożonych na skarżącego przepisami u.l. oraz u.o.p. Należy podkreślić, że skarżący może wprowadzić okresowy zakaz wstępu do lasu niezależnie od rozstrzygnięcia GDOŚ m.in. w razie, gdy występuje duże zagrożenie pożarowe lub miało miejsce zniszczenie, albo znaczne uszkodzenie drzewostanów lub degradacja runa leśnego. Zakaz wstępu do lasu jest powszechnie obowiązujący i dotyczy wszystkich. Wykonywania czynności, których dotyczy zezwolenie GDOŚ, , w obszarze zarządzanym przez skarżącego, nie daje podstaw do uznania, że zarządca terenu posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W decyzji z [...] kwietnia 2015 r. GDOŚ nie nałożył bowiem na skarżącego żadnych obowiązków, jak również, nie można uznać, że decyzja ta wkracza w sferę jego interesu prawnego. Tym samym Sąd nie uznał za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 k.p.a, ani powołanych w skardze przepisów ustawy o ochronie środowiska i ustawy o lasach. Sąd nie dostrzegł również niekonsekwencji w działaniu organu, który w pouczeniu zaskarżonego postanowienia, traktuje skarżącego jako stronę postępowania. Nie ma bowiem wątpliwości, że skarżący był adresatem zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji stroną w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącego. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 134 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji