IV SA/Wa 2617/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L.O. i M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę M. O. i L. O. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r., w której utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: Skarżący wnieśli do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...]. Po opracowaniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m³ lub przydomowej oczyszczalni ścieków o przep. do 7,5 m3 na dobę na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...], w gminie [...] - organ pierwszej instancji zwrócił się m. in. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z [...] września 2017 r Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niezgodność lokalizacji planowanego przez skarżących zamierzenia z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...], tj. [...]. Na postanowienie to skarżący wnieśli zażalenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2017 r. Od postanowienia organu odwoławczego skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowa skarga została odrzucona postanowieniem Sądu z 26 stycznia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3210/17) wobec nieuiszczenia wpisu od skargi. Decyzją z [...] października 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej przedstawionej inwestycji powołując się na treść negatywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora zawartego w postanowieniu z [...] września 2017 r. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołali się skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2017r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołując się na uchybienia proceduralne skutkujące koniecznością wydania powyżej treści rozstrzygnięcia (nieprawidłowość zawiadomienia i uczestniczenia stron w toku postępowania przed organem pierwszej instancji). Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji z uwagi na wiążącą organ wydający decyzję o warunkach zabudowy odmowę jej uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) - dalej w skrócie: "u.p.z.p.], podał że teren inwestycji to działka o nr [...] położona na terenie [...] objętego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] położonego na terenie powiatów [...],[...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] ze zm.). Z § 3 ust. 1 pkt 8 ww rozporządzenia wynika zakaz [...]. Planowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest w 100 metrowej strefie ochronnej od zbiorników wodnych oznaczonych na załączniku mapowym symbolami [...] i [...] zlokalizowanych na działkach o numerach [...] i [...] i nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (ostateczne postanowienie z [...] października 2017 r.) z powyższej przyczyny, wiążące organ rozstrzygający sprawę o ustalenie warunków zabudowy, musiało skutkować utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. M. O. i L. O. w skardze, uzupełnionej pismem procesowym z [...] lutego 2019 r., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili: 1) obarczenie błędem decyzji z [...] lipca 2018 r., z racji powoływania się na uzgodnienia RDOŚ i GDOŚ projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zmiany w ustawie o ochronie przyrody dotyczące zakazu zabudowy od sztucznych zbiorników wodnych; 2) wydanie decyzji przez SKO po dostarczeniu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na fałszowaniu prawdy przez Wójta Gminy [...]; 3) pominięcie kluczowych wyjaśnień skarżących z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Decyzję o warunkach zabudowy – w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrocie: "u.p.z.p."] – wydaje organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Uzgodnienie to forma wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Dotyczy ono oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Przedmiotem sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym jest zajęcie stanowiska przez organ, któremu przedstawiono do uzgodnienia - w tym przypadku - projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wnioskowana przez skarżących inwestycja (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) z racji zamiaru jej lokalizacji na działce nr [...] położonej w granicach [...], czyli formy ochrony wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ([...]), była przedmiotem uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Regionalny Dyrektor postanowieniem z [...] września 2017 r. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to - w wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez skarżących - postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2017 r. zostało utrzymane w mocy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 stycznia 2018 r., prawomocnym od 9 marca 2018 r., odrzucił skargę (sygn. akt IV SA/Wa 3210/17) wobec nieuiszczenia przez skarżących wpisu od skargi. Organ uzgadniający ustalił, że planowane przez skarżących zamierzenie budowlane przewidziane jest w promieniu 100 m od zbiorników wodnych ([...] i [...]) znajdujących się na działkach o numerach ew. [...] i [...]. Oznacza to niezgodność z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] położonego na terenie powiatów [...],[...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...], ze zm.), w którym zakazuje się [...] W sprawie nie znalazło zastosowanie odstępstwo od powyższego zakazu, gdyż [...]. W istocie ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2017 r. zakończyło osobno przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe toczące się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W przedstawiony sposób doszło do nieuzgodnienia inwestycji zawnioskowanej przez skarżących, tym samym braku spełnienia warunku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., czyli wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z regionalnym dyrektor ochrony środowiska - w odniesieniu do obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ współdziałający z organem głównym właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wyłączyła możliwość wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji. Innymi słowy, Wójt Gminy [...], a w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], byli – na mocy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - związani ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. (pod. wyrok NSA 13.01.2009r., sygn. akt II OSK 1792/07, publ. Lex nr 486226, akceptowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer 2011, s. 641, uw. 9). Brak zgody organu uzgadniającego na pozytywne załatwienie sprawy w przedmiocie warunków zabudowy oznaczał konieczność (obowiązek) wydania przez organ właściwy w kontrolowanej sprawie decyzji negatywnej, czyli odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W kontekście treści skargi należy jeszcze zauważyć: - po pierwsze, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania aktu uzgadniającego Zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie główne nie może analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu (wyrok NSA z 4.10.2012 r., sygn. akt II OSK 1021/11); - po drugie, że odmowny projekt decyzji o warunkach zabudowy co do zasady nie podlega uzgodnieniu, albowiem uzgadnia się zamierzenie budowlane, czyli "coś" co potencjalnie na etapie dalszego procesu inwestycyjnego zostanie zrealizowane; - po trzecie, że uchylenie decyzji z [...] października 2017 r. przez organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji było spowodowane niezapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom mającym interes prawny; - po czwarte, że wpływ postanowienia z [...] października 2017 r. do Wójta Gminy [...] po wydaniu decyzji z [...] października 2017 r. nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w dniu wydania przez organ pierwszej instancji ww. decyzji postanowienie o odmowie uzgodnienia było ostateczne; - po piąte, odnosząc się do wydania zaskarżonej decyzji po zawiadomieniu przez pełnomocnika skarżących o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, trzeba zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym istnieje instytucja postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowienie postępowania, które może nastąpić w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, czy decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.). Zaistnienie powyższych przesłanek powinno być stwierdzone orzeczenie sądu; - po szóste, że zarzut skarżących co do błędnej interpretacji regulacji rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] i podnoszonej przez skarżących zmiany przepisów ustawy o ochronie przyrody związanych z zakresem uzgodnienia, nie mógł być przedmiotem rozważań organów rozstrzygających w sprawie o warunki zabudowy, jak i poddany kontroli Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2017 r. (sygn. akt 1358/17), który skarżący załączyli do skargi, wyraźnie podkreślił, że "zważywszy na treść art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może samodzielnie dokonać oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony przyrody, mimo że art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. upoważnia organ do oceny zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Niewątpliwie do przepisów odrębnych należą regulacje dotyczące m. in. ochrony przyrody. Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 64 ust. 1 ww. ustawy przepisy art. 53 ust. 3 – 5a stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio. Z regulacji art. 53 ust. 4 ustawy wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych, niż położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, wydaje się między innymi po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a stanowisko właściwego organu jest wymogiem koniecznym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 ustawy). Nie ma więc wątpliwości, że w przypadku negatywnego stanowiska organu właściwego do wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności projektowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody, organ główny związany tym stanowiskiem, byłby upoważniony do wydania decyzji odmownej ze względu na brak zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi. Wskazana regulacja art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy nie upoważnia jednak organu do samodzielnego zajmowania stanowiska w przedmiocie niezgodności zamierzenia z przepisami ochrony przyrody, chyba że organ uzgodnieniowy nie zajmie stanowiska w ustawowym terminie. Oznacza to więc, że organ główny prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest do samodzielnej oceny wszystkich pozostałych wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy, a w przypadku oceny że nie zachodzą w tym zakresie żadne przeszkody, do skierowania projektu decyzji do właściwego organu w celu oceny zgodności z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody. W przedmiotowej sprawie jednak organ I instancji mimo uznania, że spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa, nie opracował projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nowej zabudowy i nie skierował go do uzgodnień z właściwymi organami, dokonując samodzielnej i przedwczesnej oceny, że decyzja pozytywna byłaby sprzeczna z odrębnymi przepisami tj. ustawą Prawo wodne i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia."; - po siódme, odnosząc się do załączonych przez skarżących do pisma z [...] lutego 2019 r., decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy, że z treści uzasadnień tych decyzji wynika, że decyzje te zostały wydane po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienia czy niezajęcie stanowiska w terminie). Natomiast w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Nastąpiło negatywne uzgodnienie, którym organ główny był związany. Nie mógł kwestionować odmowy uzgodnienia w postępowaniu o warunki zabudowy, w konsekwencji musiało dojść do odmowy ustalenia warunków zabudowy; - po ósme, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie – w myśl art. 126 K.p.a. - stosuje się odpowiednio art. 145 – 152 oraz art. 156-159 K.p.a. Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skarga nie została uwzględniona. W tym stanie rzeczy, Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.