IV SA/Wa 2622/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydenta", "organu I instancji") z dnia [...] września 2013 r. Nr [...], orzekającą o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej [...] (Dzielnica [...]) polegającej na przywróceniu wpisów L.B., B.D., W.D., L.W., jako władających działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], wykreślonych uprzednio zmianą [...]. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: 1. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami W. w Dzielnicy [...] wystąpiła o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków L.B., B.D., W.D., L.W., wpisanych jako współwładających działką ew. nr [...] z obrębu [...]. 2. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i stwierdzeniu, że wpisy zostały dokonany sprzecznie z obowiązującymi przepisami, organ ewidencyjny czynnością materialno-techniczną usunął bezpodstawne wpisy z ewidencji. Wskazał, że dla przedmiotowej działki prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel wpisana jest Gmina W., obecnie W. 3. W dniu [...] czerwca 2012 r. W.D. złożył wniosek o przywrócenie wpisu w ewidencji gruntów w zakresie władania przedmiotową nieruchomością sprzed dokonania zmiany, w wyniku której on oraz pozostali współwładający zostali wykreśleni z ewidencji gruntów i budynków. 4. Po dokonaniu analizy danych w archiwalnym i obecnie obowiązującym operacie, Prezydenta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej Dzielnica [...], polegającej na przywróceniu wpisów: L.B., B.D., W.D., L.W. jako władających działką nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał co następuje: (1). Obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi część archiwalnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Podczas założenia ewidencji gruntów dla przedmiotowej działki jako właściciela i władającego ujawniono Prezydium [...] Rady Narodowej [...] Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej. Wpisu dokonano na podstawie protokołu ustalenia stanu władania, w którym jako podstawę prawną wskazano dekret z [...] r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. W uwagach przedmiotowego protokołu umieszczono informację, że całą działkę ewidencyjna nr [...] dzierżawi S.D. (2). W 1972 r. dokonano zmiany wpisu w protokole stanu władania ujawniając jako użytkowników S.D. i A.D. Jako dokument określający tytuł władania powołano akt notarialny [...], sporządzony w oparciu o zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej W. stwierdzające, że został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Pomimo zmiany w księdze protokołów stanu władania, powyższe osoby nie zostały ujawnione jako władający w rejestrze gruntów. (3). W wyniku odnowienia ewidencji gruntów w latach 90-tych powstała działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca m.in. część nieruchomości pn. "O." W rejestrze ewidencyjnym jako właściciele hipoteczni zostali ujawnieni R.C., E. i J., natomiast jako władający – S.D. i A.D.. (4). W 1998 r., na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] października 1996 r. nr [...], wykreślono wpis właścicieli hipotecznych oraz władających działką ujawniając jako właściciela Dzielnicę [...]. (5). Podczas kolejnego odnowienia operatu ewidencyjnego powstała działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Jako właściciela, na podstawie ww. decyzji Wojewody z dnia [...] października 1996 r. nr [...] ujawniono Dzielnicę [...], natomiast jako władającego, w oparciu o protokół ustalenia stanu władania, wpisano L.B., B.D., W.D. i L.W. (6). Organ ewidencyjny uznając, że wpis władających został dokonany sprzecznie z obowiązującymi wówczas, jak i obecnie przepisami, w 2012 r. usunął bezpodstawny wpis czynnością materialnotechniczną. Obecnie jako właściciel figuruje W., natomiast jako gospodarujący zasobami został ujawniony Prezydent W. (7). W ocenie organu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie wykazano żadnego dokumentu stanowiącego podstawę do ujawnienia władania na rzecz S. i A.D., a następnie na rzecz ich następców prawnych. Wpis władającego na podstawie protokołu ustalenia stanu władania z [...] lutego 1998 r., wobec uregulowania stanu własności w księdze wieczystej, nie podlega ochronie na podstawie art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). 5. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W.D. Żądając przywrócenia wpisów w ewidencji gruntów wcześniej wpisanych władających, tj. W.D., B.D. i L.F. wskazał, iż brak tytułu własności nie przesądza o niemożliwości wykonywania władztwa, zwłaszcza, że jest ono faktycznie wykonywane od 60-ciu lat. III. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje: 1. Zgodnie z art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania własności, wskazuje się także władającego. W niniejszej sprawie przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki nie wykazano władającego, a jedynie właściciela - Prezydium [...] Rady Narodowej [...] Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej. W 1998 r. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] października 1996 r. Nr [...] jako właściciela ujawniono Dzielnicę [...], obecnie W. 2. Z uwagi na to, że przy zakładaniu ewidencji nie wykazano władających, których wpisy podlegałyby ochronie w myśl art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a działka nr [...] ma obecnie uregulowany stan prawny, zdaniem organu nie zachodzą podstawy przywrócenia wpisów władających wykreślonych uprzednio zmianą [...]. Podkreślono, że techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają z dokumentów źródłowych, lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. 3. Pomimo zatem, że rodzina D. od 1946 r. użytkuje przedmiotowy grunt, to fakt ten nie został odnotowany przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym późniejsze ujawnienie władających nie może być rozpatrywane w oderwaniu od tego faktu. IV. W.D. wniósł skargę do Sądu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, między innymi, co następuje: 1. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się co najmniej od końca lat 40-tych XX. wieku w niezakłóconym samoistnym posiadaniu rodziny D., co znalazło odzwierciedlenie w zapisach ewidencji gruntów. W ocenie skarżącego nie zaistniała żadna okoliczność, która uzasadniałaby wprowadzenie zmiany w zapisach ewidencyjnych. Władztwo nad nieruchomością wykonywane jest w dalszym ciągu przez spadkobierców małżonków S. i A.D. 2. Tytułem uprawniającym do wpisu jako władających spadkobierców małżonków S. i A.D., zdaniem skarżącego był akt notarialny umowy sprzedaży z 1964 r. Następnie w 1998 r. podczas odnawiania ewidencji, za wiedzą właściciela, nie powołując tytułu władania, ujawniono władających. Ujawnienie władających nastąpiło w oparciu o stan faktyczny, który został odzwierciedlony w protokole stanu władania z [...] lutego 1998 r. 3. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że fakt władania przedmiotową działka przez rodzinę D. nie został odnotowany przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. V. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. VI. Na rozprawie w dniu [...] marca 2014 r. działający w imieniu skarżącego pełnomocni wskazał, że przed sądem powszechnym toczy się sprawa byłych współwładających o zasiedzenie działki nr [...]. Czynność materialno-techniczna wykreślenia współwładających z ewidencji miała miejsce w trakcie toczącego się postępowania sądowego i nastąpiła na użytek tego postępowania, tj. w celu polepszenia sytuacji procesowej W.. Poprzednicy prawni współwładających złożyli wniosek o nabycie własności czasowej już w latach 60-tych XX w., jednak wniosek ten nie został rozpoznany. Przedmiotowy wniosek został ponowiony przez następców pranych współwładających po roku 2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań: Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zamieszczony w Rozdziale 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi nadto, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6. poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Wreszcie w § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem") określono, że władającego wskazuje się w przypadku braku danych o właścicielu gruntu. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzący od właściciela. Jednocześnie wskazuje się, że tytuł taki powinien wynikać z dokumentów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Władanie zatem powinno wynikać z dokumentów wskazujących osoby, które władają danym gruntem z woli właściciela. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 i w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 wykazuje się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dyspozycji zawartych w aktach notarialnych. IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków. 1. W niniejszej sprawie ewidencja gruntów i budynków dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] (archiwalna część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]) została założona w 1955 r. Do dawnych wpisów w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, odnosi się przepis przejściowy - art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dokonując wykładni przepisu art. 51 zauważyć należy, że przepis ten dotyczy działek ewidencyjnych, które nie mają uregulowanego stanu prawnego i co za tym idzie umożliwia ujawnienie w ewidencji osób, które poprzez swoje władztwo nad rzeczą zmierzają do uzyskania tytułu własności np. poprzez zasiedzenie bądź w innej, określonej prawem formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 215/08). Władający w oparciu o art. 51 ustawy wpisywany jest zatem tylko wówczas, gdy właściciel nie jest znany i do czasu jego ustalenia. Uregulowanie tytułu własności stanowi przesłankę negatywną dalszego wykazywania osoby władającego. Uregulowanie stanu prawnego skutkuje zatem wykazywaniem w ewidencji gruntów jedynie osoby właściciela. Pogląd powyższy ma swoje potwierdzenie również w orzecznictwie sądowadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie umożliwia pozostawienia w ewidencji zapisu wskazującego jednocześnie właściciela i władającego w odniesieniu do tego samego gruntu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 641/11). W niniejszej sprawie przy zakładaniu ewidencji jako właściciela i władającego ujawniono Prezydenta [...] Rady Narodowej [...] Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej, wskazując za podstawę dekret z dnia [...] o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Dopiero w wyniku odnowienia ewidencji gruntów w latach 90-tych w rejestrze ewidencyjnym jako władających wykazano S. i A.D. Podkreślenia wymaga, że wcześniej ww. osoby figurowały jedynie jako dzierżawcy, czy użytkownicy w informacjach zamieszczonych w protokołach ustalenia stanu władania, bez wprowadzenia tych danych do ewidencji gruntów i budynków. Następnie na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] października 1996 r. nr [...] wykreślono właścicieli hipotecznych oraz władających działką, ujawniając jako właściciela Dzielnicę [...]. Podczas kolejnego odnowienia operatu ewidencyjnego w 1998 r. jako właściciela ujawniono Dzielnicę [...], natomiast jako władających wpisano L.B., B.D., W.D. i L.W., nie powołując żadnego dokumentu określającego tytuł władania przedmiotową nieruchomością. Mając na względzie, że przy zakładaniu w 1955 r. ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki uregulowany był stan prawny, należy zgodzić się z orzekającymi w niniejszej sprawie organami, że skarżący nie mogli skorzystać z ochrony, o której mowa w art. 51 ustawy. Jak wskazano już powyżej od dnia założenia ewidencji dla przedmiotowej działki ujawniony był właściciel, początkowo Prezydium [...] Rady Narodowej [...] Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej, następnie na podstawie decyzji Wojewody z [...] października 1996 r. - Dzielnica [...]. Obecnie jako właściciel wskazane jest W. Dokonanie zatem wpisu w zakresie władania nieruchomością na podstawie art. 51 ustawy mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby stan prawny nieruchomości nie był uregulowany, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. 2. W inny sposób uregulowano kwestię dokonywania nowych wpisów o władaniu w odniesieniu do gruntów, stanowiących własność państwową albo komunalną. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, obok właściciela w ewidencji gruntów wpisuje się również inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich część. W rozpatrywanej sprawie czynnością materialno - techniczną organu ewidencyjnego usunięto z ewidencji wpisy władających dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Wobec niezakwestionowania legalności powyższej czynności materialno - technicznej we właściwym trybie, wniosek skarżącego o wydanie decyzji w przedmiocie przywrócenia wpisów w ewidencji gruntów w zakresie władania przedmiotową nieruchomością sprzed dokonania zmiany należy rozpatrywać w kategorii nowego wpisu, w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreślenia jednak wymaga, że jakkolwiek istnieje możliwość ujawnienia na gruntach państwowych i samorządowych oprócz właściciela również osoby władające, to zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przez władającego w nowych wpisach, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzącym od jego właściciela (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2099/00, LEX nr 82005; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 1999 r., sygn akt II SA 1007/99, publ. Lex nr 46218). W tej sytuacji wpis władającego do ewidencji może zatem nastąpić wyłącznie na podstawie dokumentacji, poświadczającej przekazanie nieruchomości w takie władanie. Jakkolwiek zatem w stosunku do nowych wpisów odnoszących się do gruntów państwowych istnieje możliwość wskazania osób fizycznych, w których władaniu znajduje się grunt, jednak władanie to nie może być tylko władaniem o charakterze wyłącznie faktycznym, musi ono mieć podstawy prawne (władanie legalne). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano czysto ewidencyjną (informacyjną) naturę ewidencji gruntów i budynków, mającego wyłącznie charakter deklaratoryjny. W postępowaniu w sprawie wpisu bądź aktualizacji zapisów ewidencji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie żadnych kwestii prawnych. Właściwy organ rejestruje jedynie określone zdarzenia prawne na podstawie ściśle określonych dokumentów. Wpisy do ewidencji mają zawsze charakter wtórny do aktu źródłowego stanowiącego podstawę wprowadzenia nowych albo aktualizacji istniejących danych. Wszelkie natomiast spory dotyczące prawa związanego z opisanym w ewidencji gruntem (budynkiem, lokalem) podlegają rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 355/09 i z 14 listopada 2007r., sygn. akt I OSK 1488/06). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie fakt władania przez skarżącego i inne osoby sporną nieruchomością, stanowiącą własność W. nie został poparty przez skarżącego stosownym tytułem prawnym, stanowiącym legalne źródło tego władania. Nie można traktować jako tego rodzaju tytułu samego faktu zajmowania nieruchomości przez niektóre z osób, figurujących dotychczas w ewidencji jako współwładający oraz faktu wszczęcia z wniosków tych osób niezakończonych dotąd postępowań prawnych, zmierzających do nabycia tytułu prawnego do nieruchomości (postępowanie w sprawie zasiedzenia nieruchomości, postępowanie w przedmiocie nabycia własności czasowej). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.