IV SA/Wa 2632/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz W. W. i M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania W. i M. W. od decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w Z. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek inwentarski uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzeka o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w Z. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek inwentarski. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta Z. na wniosek M. i W. małżonków W. z dnia 29 września 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki położonej w Z. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (gołębnik) lub wydzielenie części tego budynku na pomieszczenie dla gołębi. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu na kopii z mapy w skali 1:1000 będącej w zasobach tutejszego organu, wyznaczył wokół działki wnioskodawcy obszar analizowany, którym objął zabudowane działki położone w sąsiedztwie działki wnioskodawcy, dostępne zarówno z tej samej drogi t.j ul. [...], jak i ulic położonych w najbliższym sąsiedztwie t.j. ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Organ I instancji uznał, że żadna z działek położonych wokół działki wnioskodawcy, nie daje możliwości spełnienia wymagań określonych w art.61 ust.1 pkt 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, a mianowicie, brak jest zgodności planowanej funkcji z funkcją zastaną występującą na terenie położonym w obszarze analizowanym. Zatem, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w ust.61 ust l.pkt 5 ww ustawy, które muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie jakiejkolwiek czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niemożliwym. Na działkach tych bowiem nie występują budynki inwentarskie a przedmiotowa sprawa dotyczy właśnie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski - gołębnik. Organ I instancji wskazał, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji. Stąd też decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy ww działki oznaczonej położonej w Z. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek inwentarski. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. i M. małżonkowie W. W uzasadnieniu wskazali, iż organ I instancji wydał decyzję w stosunku do osoby zmarłej, zarzucili organowi nie rozstrzygnięcie całości sprawy oraz naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bledną jego wykładnię. Rozpatrując niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] lipca 2015 roku wydało ww zaskarżoną decyzję, którą uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki dla powyższej inwestycji. Kolegium całkowicie podtrzymało ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ I instancji, podniosło, iż zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia zawartych w nim warunków, które uzależniają wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. W ocenie Kolegium, dopuszczenie na terenach o funkcji mieszkaniowej obiektów o funkcji inwentarskiej, a więc odmiennej od już istniejących, winno następować w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dużą ostrożnością. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i słusznie ocenił, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Zamiana sposobu użytkowania części budynku na inwentarski nie jest bowiem zgodna z funkcją znajdujących się na tym terenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gospodarczych i garażowych. Kolegium zatem wydało zaskarżoną decyzję, którą uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. w całości i orzekło co do meritum w sprawie tak samo jak organ I-instancyjny, z uwagi na okoliczność, iż jedna ze stron- uczestnik postępowania J. Z. - do którego została skierowana decyzja, zmarł przed datą jej wydania i z tych względów decyzja została uchylona. Natomiast mając na względzie prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego, przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i powołanej regulacji prawnej SKO w W. orzekło co do istoty w sprawie w sposób tożsamy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w pismem z dnia 1 sierpnia 2015 roku wnieśli M. i W. małżonkowie W., zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 6, art., 7. art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1994 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) poprzez naruszenie zasady legalności działania, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji; - naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: 1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. 2007 Nr 133, poz. 921 z późn. zm.); 1. Art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (j.t. Dz.U. 2013. poz. 1381 z późn. zm.); 1. § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie zwalczania rzekomego pomoru drobiu (Dz.U. 2005 Nr 133, poz. 921 z późn. zm.). Powyższe naruszenia, zdaniem skarżących, doprowadziły do wydania decyzji w sytuacji, gdy zachodziła przesłanka co najmniej umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy działki oznaczonej nr ew. [...] dla przedmiotowej inwestycji, co stanowiło naruszenie przepisu art. 105 § 1 kpa. Niezależnie od powyższego, skarżący podtrzymali zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które nie zostały rozpatrzone w zaskarżonej decyzji SKO w W., tj.: - obrazy przepisu art. 104 § 1 kpa. poprzez wydanie decyzji, która w całości nie rozstrzyga sprawy, a jedynie w części; - obrazy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię; - obrazy przepisu art. 85 kpa - błąd w ustalenia faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji poprzez nieuprawnione uznanie, że na działkach sąsiedzkich nie są użytkowane budynki w sposób zbieżny, z jakim wnioskuje strona, organ wyłącznie oparł się na dokumentacji niekompletnej, jak i zaniechał dokonania oględzin przedmiotowych działek i ustalenia rzeczywistego sposobu użytkowania zabudowy niemieszkalnej. - obrazy przepisu art. 86 kpa (zaniechanie przesłuchania strony (art. 86 kpa); - obrazę przepisu art. 77 § 1 kpa stanowiący o obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto skarżący wnieśli o włączenie w poczet materiału dowodowego akt postępowania administracyjnego toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. pod sygn. [...] wraz z wyrokami WSA w Warszawie oraz wyrokiem NSA) na potwierdzenie okoliczności, iż przedmiotem rozstrzygnięcia jest budynek wzniesiony jako budynek gospodarczy; wniosek zakończony zaskarżoną decyzją o przekształcenie dotyczył części tego budynku lub całości w celu umożliwienia przetrzymywania w nim gołębi ozdobnych w ramach hobby. Ostatecznie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...], którą Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w Z. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek inwentarski w całości i orzekło o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w Z. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek inwentarski. W niniejszej sprawie stwierdzono, że dla terenu obejmującego ww działkę ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski - gołębnik nie jest możliwe. Jak wynika bowiem z akt przedmiotowej sprawy przeprowadzona analiza, która swym obszarem obejmuje obszar analizowany wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wykazała, iż w obszarze tym nie znajduje się zabudowa o funkcji zgodnej z planowaną tj. inwentarskiej. W obszarze tym znajduje się tylko zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, budynki gospodarcze i budynki garażowe. W obszarze analizowanym nie występują budynki inwentarskie, których nie można uznać za tożsame w swym przeznaczeniu do budynków gospodarczych (definicja zgodnie z §3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych). Budynki, w których mogą być przetrzymywane zwierzęta, ptaki zalicza się do budynków gospodarstw rolnych a skarżący nie prowadzą gospodarstwa rolnego, jak również takowe nie występują w obszarze analizowanym. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Artykuł 61 ust. 1 określa warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą w całości zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, w związku z jego zabudową, zwłaszcza polegającą na "nowej zabudowie". Przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze tym nie znajduje się zabudowa o funkcji zgodnej z planowaną tj. inwentarskiej. W obszarze tym znajduje się tylko zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, znajdują się budynki gospodarcze i budynki garażowe, natomiast nie występują budynki inwentarskie. I oczywiście zastosowanie powyższej regulacji prawnej nie budziłoby żadnych wątpliwości Sądu gdyby nie fakt, iż przedmiotowy wniosek stanowiący podstawę wszczęcia niniejszego postępowania, stanowi alternatywę żądania, której organy ani I ani II instancji nie uściśliły. A zatem, zdaniem Sądu, niewątpliwie organy obu instancji wydały decyzję z naruszeniem prawa. Jak słusznie podnieśli skarżący w skardze, ich wniosek dotyczył oprócz żądania zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (gołębnik), co było przedmiotem rozpoznania, również wydzielenie części tego budynku na pomieszczenie dla gołębi. W takiej sytuacji organ I instancji winien był wezwać skarżących do sprecyzowania żądania wniosku gdyż w tej samej sprawie, w identycznym stanie faktycznym organ nie mógł wydać jednocześnie decyzji co do warunków zabudowy o treści wskazanej jak powyżej i co do wydzielenia części budynku gospodarczego na pomieszczenie dla gołębi. Sąd wskazuje, że na gruncie art. 61 § 1 k.p.a. ugruntowało się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; wyrok z 26 lutego 2009 r., I OSK 559/08, LEX nr 518252; wyrok z 16 lipca 2009 r., II OSK 1163/08, LEX nr 555752; wyrok z 11 lipca 2013 r., II FSK 2293/11, LEX nr 1374769), zgodnie z którym organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. NSA w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13, stwierdził: "Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. organ jest zobowiązany do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przy czym, postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. mogącego mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wszczynające postępowanie pismo strony z dnia 29 września 2014 r., a następnie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. budziły wątpliwości co do zakresu żądania skarżących. Zawierają one bowiem wyżej zaprezentowane żądania strony co do dwojakiego sposobu rozpoznania wniosku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie natomiast wynika, iż organ nie podjął żadnej próby zidentyfikowania istoty żądań strony. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. organ nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia jaka jest wola strony; co doprowadziłoby do ustalenia rzeczywistego stanowiska skarżących w sprawie. Wyjaśnianie wątpliwych kwestii winno było nastąpić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ I instancji był zobligowany wezwać skarżących do wyjaśnienia lub sprecyzowania wniosku w reżimie art. 64 § 2 k.p.a., a nie samodzielnie podejmować w tym zakresie kroki i wybierać jedno z dwóch wskazanych we wniosku żądań , odnoszących się co do meritum rozstrzygnięcia. W ocenie Sadu, zaniechanie tych czynności spowodowało, że organ nie tylko dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a., ale też postąpił wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasadzie udzielania informacji z art. 9 k.p.a. i określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2013 r., II SA/Łd 1193/12, LEX nr 1303070; wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2011 r., I SA/Kr 1556/10, LEX nr 1084738). Sąd stwierdza, że organ zaniechał identyfikacji strony przedmiotowej postępowania i rozpoznał sprawę bez tej identyfikacji. Nie sposób prawidłowo przeprowadzić postępowania i zgodnie z prawem rozstrzygnąć sprawę, jeżeli nie został właściwie odczytany wniosek strony. Treść wniosku determinuje bowiem przedmiot postępowania. Żądanie strony kształtuje wiążąco dalszy tok postępowania; wybór właściwych przepisów prawnych podlegających interpretacji oraz zastosowaniu, a kolejno subsumcję. Wobec powyższego Sąd był zobowiązany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ponieważ naruszają one regulacje zawarte w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. - w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni rzeczywiste intencje skarżących. Ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy wolą strony jest wyłącznie zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego i przekształcenia go na budynek inwentarski (gołębnik) czy też wydzielenie części tego budynku na pomieszczenie dla gołębi i po dokonaniu stosownych ustaleń rozpatrzy wniosek we wskazanym przez skarżących zakresie. Wobec wskazanych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.