IV SA/Wa 268/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Rejonowy w S. działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz.U 2017.1767 t.j. z dnia 2017.09.22)w zw. z art. 8 § 1, art. 13§ 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. w 2017 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnymi niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 t.j. z dnia 2017.08.10) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym; - art. 11 a ust. 2 pkt. 2-6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2017.1840 t.j. z dnia 2017.10.04), poprzez nie wskazanie w załączniku do uchwały konkretnego podmiotu zobowiązanego do opieki nad wolno żyjącymi kotami, odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, wskazania konkretnych metod poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza, który będzie realizował zadanie związane z uśpieniem ślepych miotów. W uzasadnieni skargi wskazano, że zaskarżona uchwała mimo, iż stanowi akt prawa miejscowego, nie została przez organ gminy skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296; zwana dalej ustawą o ogłaszani aktów normatywnych). Rada Gminy w O. nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ponadto w 11 a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wskazał zagadnienia, jakie powinny obligatoryjnie znaleźć się w uchwale określającej program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych zagadnień jest zamknięty. Dodatkowo ww. program winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Dlatego też Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego i lekarza weterynarii. Ustalenie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 marca 2016 L, sygn. II SA/Rz 858/15). W załączniku do zaskarżonej uchwały w § 4, 5, 6, 7, 8, 9 Rada Gminy O. nie wskazała podmiotu zobowiązanego do opieki nad wolno żyjącymi kotami, odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach oraz lekarza, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów. Jednocześnie brak jest w zaskarżanej uchwale metod poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt poprzez chociażby wskazanie nazwy lokalnej prasy, telewizji, strony internetowej, czy też miejsca, w którym znajduje się gminna tablica ogłoszeń. Brak takich obligatoryjnych elementów musi przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała posiada więc w ocenie Prokuratora wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że zaskarżona uchwała miała ograniczony okres obowiązywania tj. obowiązywała jedynie w 2017 r., a zatem w chwili obecnej (z uwagi na utratę mocy obowiązującej) postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu. Ponadto organ wskazał, iż zaskarżona uchwała nie wywołała negatywnych skutków dla społeczności lokalnej i podmiotów zobowiązanych do realizacji zadań w niej ujętych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t. ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 j.t. ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Nie może budzić tu bowiem wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że Rada Gminy O. nie zaliczyła swej uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. w 2017 r. do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało uznać, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, co samo w sobie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Niezależnie od powyższego Sąd odniósł się również do drugiego z zarzutów podniesionych przez Prokuratora tj. naruszenia przez Radę przepisu art. 11 a ust. 2 pkt. 2 - 6 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazać należy, zgodnie z tezą skarżącego Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11 a ust 2 pkt 2 - 6 ustawy do których należy min. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów. Dokonując oceny rozpoznawanej uchwały w kontekście przedstawionych wyżej regulacji i uwag, Wojewódzki Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie uznał zarzut Prokuratora za zasadny co do naruszenia zaskarżonym aktem art. 11 a ust. 2 pkt 2-6 ustawy, przez niewskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do opieki nad wolno żyjącymi kotami, odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach oraz lekarza który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów. W ocenie Sądu samo ograniczenie się do ogólnego wskazania (w § 5), iż opieka ta realizowana jest poprzez ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, zapewnienie dokarmiania oraz zapewnienia im wody pitnej w miejscach przebywania, oraz w miarę możliwości zapewnienia miejsca schronienia, w szczególności na okres zimowy, bez wskazania kto ma faktycznie wykonać powyższe zadania, pracę, jak również dookreślenie ewentualnych miejsc schronienia, nie pozwala na uznanie, iż doszło do właściwego uregulowania powyższej kwestii. Powyższe rozważania w tym przede wszystkim okoliczność nieopublikowania uchwały w dzienniku Urzędowym wskazują, że zaskarżona ustawa w sposób istotny narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.