II SA/Rz 858/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Gminy Pysznica z dnia 25 lutego 2015 r. nr VI/23/2015 w przedmiocie opieki nad zwierzętami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w S.W. jest uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] którą przyjęto "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2015 r." Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g."), oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze. zm., zwana dalej ustawą o ochronie zwierząt). W uchwale wskazano cele, sposoby ich realizacji, zadania programu oraz realizatorów programu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Rejonowy w S.W. zażądał stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie uchwały z powodu naruszenia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). W uchwale nie wskazano bowiem konkretnego gospodarstwa rolnego ani podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsca dla zwierząt gospodarskich, schroniska dokonującego obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt, podmiotów zobowiązanych do odławiania bezdomnych zwierząt ani lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypaniem ślepych miotów oraz błędnie określono sposób i miejsca sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych. Ponadto uchwała nie została skierowana do publikacji w dzienniku urzędowym pomimo, że stanowi akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P., reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że w dacie podjęcia uchwały nie była jej znana treść orzeczeń sądów administracyjnych kształtujących wykładnię art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, ale uchwalając program uwzględniła praktykę stosowaną w latach poprzednich znajdującą aprobatę organów opiniodawczych i nadzoru. Ponadto rozwiązania zawarte w programie zgodne były z możliwościami organizacyjnymi i finansowymi Gminy P. Przed podjęciem uchwały żadne schronisko nie wyraziło woli zawarcia umowy z Gminą. Starania w tym zakresie Gmina czyniła także po złożeniu skargi wobec braku podstaw do prowadzenia polemiki z jej treścią z uwagi na jednolitą i ugruntowaną linię orzeczniczą dot. wykładni art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Z przyczyn obiektywnych zatem brak jest możliwości wskazania konkretnego schroniska, w którym będzie dokonywana obligatoryjna sterylizacji i kastracja zwierząt, bowiem żadne ze schronisk z terenu województwa podkarpackiego i spoza jego granic nie wraziło zgody na zawarcie umowy w przedmiocie odbioru bezdomnych zwierząt z terenu Gminy. To wyklucza także możliwość podjęcia w trybie autokontroli uchwały w całości uwzględniającej zarzuty skargi i wyeliminowanie jej z obrotu. Odnośnie zarzutu zaniechania ogłoszenia zaskarżonej uchwały powodem takiego stanu rzeczy było kierowanie się stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 686/12, wedle którego przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Stanowisko to zresztą zostało zaakceptowane przez organ nadzoru. Z uwagi na obiektywny brak możliwości zrealizowania przez Gminę jednego z elementów programu tj. wskazania schroniska, w którym będzie dokonywania obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt uzasadniony jest wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora okazała się zasadna, co obligowało Sąd do jej uwzględnienia. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez prokuratora, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Gminy Pysznica w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2015 roku. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań w zakresie : 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała chociaż stanowi akt prawa miejscowego, to nie została przez Organ Gminy skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto nie spełnia wymagań określonych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Powyższe zarzuty znalazły potwierdzenie w toku wykonanej przez WSA kontroli. Zdaniem WSA, program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Skład orzekający podziela w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 335/14, słusznie uznał, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. Okoliczność, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu takiego charakteru. Podkreślenia wymagam, że do ustalenia, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy, aby zawierała ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). W ocenie Sądu, niektóre z norm prawnych zawartych w kontrolowanej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym, jako że nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Są one również abstrakcyjne, ponieważ nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 175/11 oraz z 23 maja 2011 r. sygn. II SA/Kr 402/11). Przedmiotowy akt nie jest tylko i wyłącznie aktem planistycznym, skierowanym do osób tworzących organizację aparatu gminy. Jego postanowienia zawierają powszechnie obowiązujące wzorce postępowania w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom np. obowiązek przekazania zwierzęcia do określonego schroniska, gospodarstwa rolnego. Także doktryna prawa opowiada się za dokonaną przez WSA kwalifikacją przedmiotowej uchwały (zob. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja 2012 r., nr 4, s. 23-45). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296; zwana dalej ustawą o ogłaszani aktów normatywnych). Skoro zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w/w. Nie może budzić tu wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Rada Gminy P. nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. W § 11 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało potwierdzić zarzut Prokuratora, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Odnosząc się do naruszenia przez Radę przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, uznać należało zgodnie z tezą skarżącego Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego i lekarza weterynarii. Ustalenie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/15). Brak takich obligatoryjnych elementów musi przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Sąd na podstawie dokładnej analizy treści uchwały zobligowany być stwierdzić, że Rada Gminy nie wskazała w niej : 1) konkretnego schroniska zapewniającego bezdomnym zwierzętom miejsca - art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, 2) schroniska, w którym będzie realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, 3) gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, 4) lekarza weterynarii do usypiania ślepych miotów - art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, 5) lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Jednoznaczna treść art. 11a ust. 1 i 2 ustawy, nie pozwala Sądowi zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim zapisów od ewentualnego podpisania przez gminę umowy z również nieokreślonym w tym programie schroniskiem dla zwierząt (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. II SA/Op 247/14). Stwierdzone wyżej zaniechanie nakazywało uznać za istotne naruszenie przez Radę przepisów art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 6, 7 i 8 ustawy o ochronie zwierząt. Wbrew twierdzeniom skarżącego Prokuratora, Rada nie naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, skoro w § 5 pkt 5 uchwały wskazała jako odpowiedzialnych za odławianie bezdomnych zwierząt pracowników "A" Sp. z o.o. w P. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zobligowany był stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszającej obowiązujące przepisy prawa.