II SA/Rz 910/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [.] marca 2015 r. nr [.] , Rada Gminy [.]przyjęła gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [.] w 2015 r. Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) dalej: "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.) dalej: "u.o.z.". Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Prokuratora Rejonowego w [.], który domaga się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia art. 11a u.o.z. oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). Uchwała nie została bowiem skierowana do publikacji w dzienniku urzędowym – pomimo że stanowi akt prawa miejscowego, a w swej treści w § 11 stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (bez nawiązania do kwestii publikacji). Uchwała powinna też w sposób konkretny odnosić się do zagadnień wynikających z art. 11a u.o.z., w tym wskazywać schronisko dla bezdomnych zwierząt, podmioty odpowiedzialne za odławiania bezdomnych zwierząt, lekarza realizującego zadania związane z usypianiem ślepych miotów, konkretne gospodarstwo rolne zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich, podczas gdy wymagań tych nie spełnia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie. Nie zgadzając się z postawionymi zarzutami wyjaśniono, że w uchwale wskazano schronisko w O., jako właściwe do przyjmowania bezdomnych zwierząt. Wskazano też, że Gmina pokryje koszty kastracji zwierząt przekazanych do schroniska, a zatem do schroniska w [.]. Wskazano również lekarza weterynarii. Na terenie Gminy nie stwierdzono natomiast występowania ślepych miotów, niemniej gdyby się pojawiły odpowiednie czynności podejmowałby wówczas lekarz weterynarii. Wprawdzie nie wskazano gospodarstwa rolnego, które może przyjmować zwierzęta gospodarskie, jednak realizację zadań w tym zakresie powierzono sołtysom i radom sołeckim. Jeżeli zaś chodzi o ogłoszenie uchwały w dzienniku urzędowym to nie istnieje taki obowiązek, ponieważ program nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego określającym sposób realizacji zadań nałożonych na gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl jednak art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy rodzi jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., którym jest wojewoda. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia przedłożenia mu uchwały. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, ponieważ organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminami zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 1 - 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie kontrolą organu nadzoru. Skoro jednak skarga została wniesiona do Sądu przez uprawniony organ, jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu, a uchwała kontroli pod względem jej zgodności z prawem. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a to oznacza, że zaskarżona uchwała musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli jest uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [.], podjęta na podstawie przepisów u.o.z. Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 [w sprawie zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania], określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program taki obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). W ocenie Prokuratora uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego, a pomimo tego nie została skierowana do publikacji w dzienniku urzędowym. Ponadto nie spełnia wymagań określonych w art. 11a u.o.z. Odmiennego zdania jest reprezentujący Radę Gminy Wójt, który uważa że uchwała jest jedynie aktem wewnętrznego zarządzania i spełnia wszystkie wymagania ww . przepisu. Zagadnieniem kwalifikacji rzeczonego programu jako aktu prawa miejscowego zajmował się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który w wyroku z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 335/14 stwierdził, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. Okoliczność, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu takiego charakteru. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 852/13 (dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwalifikację taką podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Tak więc przyjąć należy, że program opieki nad zwierzętami uchwalany corocznie do dnia 31 marca jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Tym samym, jak wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem jego wejścia w życie jest ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tylko w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2). W uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 335/14 zostało wyjaśnione, że do ustalenia, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy, aby zawierała ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych. W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w kontrolowanej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym, jako że nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, i abstrakcyjnym, ponieważ nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 175/11 oraz z 23 maja 2011 r. sygn. II SA/Kr 402/11). Skoro tak, to niewątpliwie zaskarżoną uchwałę uznać należy za akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowa uchwała skierowana jest bowiem do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. W konsekwencji też, jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób przewidziany nim i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Niewykonanie obowiązku w tym zakresie jest natomiast równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Akt, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie - jak w niniejszej sprawie - nie może wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Inaczej mówiąc, nie ma mocy obowiązującej. Rada Gminy [.] nie uznała zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [.]. Zamiast tego w § 11 postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wrażone przez Wójta w odpowiedzi na skargę stanowisko, że zaskarżona uchwała jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy i nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych skierowanych do wszystkich mieszkańców gminy tj. nieokreślonego kręgu adresatów, z wyżej podanych względów nie zasługiwało - jako błędne - na uwzględnienie. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że rzeczony Program z podanych wyżej względów jest aktem prawa miejscowego i wymaga, dla skutecznego wprowadzenia go do obrotu prawnego, ogłoszenia. Kontrolowana uchwała w § 11 w sposób istotny naruszyła zatem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. stanowią obligatoryjne elementy programu, które bezwzględnie powinny zostać w nim uregulowane. Wynika to jednoznacznie z treści samego wprowadzenia do art. 11a ust. 2, w którym użyto formuły imperatywnej "obejmuje". Brak takich obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy to bowiem o tym, że Rada Gminy nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową. W uchwale nie wskazano konkretnego schroniska dla zwierząt oraz schroniska, w którym będzie realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt. Nie wskazano też podmiotu do odławiania bezdomnych zwierząt, lekarza weterynarii do usypiania ślepych miotów oraz gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Brak tych regulacji ocenić należało jako istotne naruszenie prawa, a stanowisko Prokuratora wskazującego, że zapisy uchwały nie pozwalają na prawidłową i pełną realizację zadań ze względu na brak konkretnych określeń i właśnie wskazania właściwych podmiotów do ich realizacji, za prawidłowe. Celem ustawodawcy było bowiem stworzenie takich mechanizmów, aby w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w art. 11a ust. 2 u.o.z. gmina była przygotowana na ich rozwiązanie, a nie poszukiwała rozwiązań, gdy zdarzenia takie wystąpią. Dlatego stanowisko Wójta w tym zakresie także nie zasługiwało na akceptację. Nie czyni zadość delegacji ustawowej treść § 5 i § 6 uchwały z tego względu, że brak jest w nim precyzyjnego określenia podmiotów realizujących obowiązki wynikające z art. 11a ust 2 u.o.z. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego, w Programie wskazane powinno być zarówno konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, jak również należało skonkretyzować w nim wszystkie inne podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter Programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania. Innymi słowy, niewskazanie schroniska, czy też danych określonego podmiotu (w tym jego adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z Programu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1667/11). Ponadto, ustalenie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych w uchwale podmiotów. W ocenie Sądu, przyjęty przez Radę sposób postępowania odnośnie wykonania zadań ustawowych nie pozwala na ich pełną realizację. Skoro zaś Rada Gminy zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia uznać należało, że brak w zaskarżonej uchwale uregulowań, co do określenia konkretnych podmiotów realizujących jej zadania, powoduje że zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji z art. 11a ust. 2 u.o.z. i w istotny sposób narusza te przepisy. Podkreślenia wymaga, że zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, to oznacza to, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej i jako istotnie naruszający prawo wymaga stwierdzenia jego nieważności. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd pominięcia oraz wadliwie określony termin, a raczej sposób wejścia uchwały w życie, konieczne było stwierdzenie nieważności całej uchwały, jako niezgodnej – w sposób istotny - z art. 11a u.o.z. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.