IV SA/Wa 2681/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. r nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", na podstawie art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2000 r., Nr. 79, poz. 856 ze zm.) i 134 w zw. z art.144 i 141 § 1 i 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia E.S. na postanowienie Burmistrza Miasta M. z [...] kwietnia 2015 r. odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku A.C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy i na budowie budynku gospodarczego na działkach o nr. ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w M.. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Burmistrza Miasta M. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku A.C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy i na budowie budynku gospodarczego na działkach o nr. ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w M.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E.S., zarzucając naruszenie art. 124 § 2, 107 § 3 7 w zw. z 77 § 1, 10 § 1, 8 K.p.a. a w konsekwencji art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. SKO w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia ponieważ, zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powołało w tym zakresie wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła E.S., dalej "skarżąca", zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie: -art. 101 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne; -art. 124 § 2 oraz art. 125 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie zawarcia w postanowieniu organu II instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego w sytuacji w której na postanowienie służy skarga a przepis nakłada na organ taki obowiązek; -art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w szczególności analizy zasadności wniosku o zawieszenie postępowania i nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania czy czynności zmierzających do oceny zasadności zawieszenia postępowania, podczas gdy przepisy te nakładają na organ obowiązek dokładnego i starannego zbadania z urzędu przesłanek rozstrzygnięcia; - art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do wniosku o zawieszenie postępowania podczas gdy przepis ten nakazuje umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do wniosków i okoliczności mających znaczenie w sprawie; -art. 8 K.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie rozstrzygnięcia w sposób dowolny i bez dostatecznego uzasadnienia, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie stron do władzy publicznej, ogólnikowe i niepełne uzasadnienie, niezbadanie przesłanek jego wydania mimo ciążących na stronie obowiązkach; -art. 11 K.p.a. poprzez całkowite zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do przedstawionych w zażaleniu zarzutów. W uzasadnieniu skargi skarżąca przede wszystkim kontestuje ustalenia organu co do możliwości zaskarżania wyłącznie postanowień pozytywnych (o zawieszeniu postępowania i odmowie jego podjęcia). Wywodzi, że przeczy temu treść art. 101 § 3 K.p.a. i jego wykładania literalna. Skarżąca nie zgadza się z prezentowaną przez orzecznictwo sądowe wykładnią art. 101 § 3 K.p.a. Wywodzi, że zastosowanie w przepisie sformułowania "zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania" wskazuje na odmienną niż prezentują sądy intencję ustawodawcy. O ile w art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), dalej P.p.s.a. wskazuje się wprost, stosując językowe sformułowanie, że zażalenie przysługuje na postanowienia których przedmiotem jest zawieszenie postępowania, czyli postanowienie, które skutkuje zawieszeniem postępowania o tyle w art. 101 § 3 K.p.a. natomiast mówi się że zażalenie przysługuje "w sprawie zawieszenia postępowania", co należy odczytywać szerzej niż "w przedmiocie". Poglądy takie jak skarżącej prezentują Barbara Adamiak i Janusz Borkowski w komentarzu do K.p.a., wyd. C.H. Beck Warszawa 2011. i Alicja Plucińska – Filipowicz w Komentarzu do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Lex(el. 2011. oraz sady administracyjne (sygnatury powołane w skardze). Wskazuje także na naruszenie zasady dwuinstancyjności o czym stanowi art. 15 K.p.a. poprzez brak kontroli nad rozstrzygnięciem w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Dalej skarżąca wywodzi, że organ nie odniósł się do zarzutów zażalenia, nie uzasadnił należycie rozstrzygnięcia, nie zwrócił się do stron o zajęcie stanowiska, co świadczy o tym, że strony zostały pozbawione możliwości aktywnego działania w postępowaniu, że rozstrzygnięcie zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, dowolnie. a organ nie zbadał a powinien, przesłanki wydania tego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (odpowiednio postanowienia) Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że SKO wydając zaskarżone postanowienie nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Merytoryczna ocena wniosku i postanowienia o zawieszenie postępowania nie jest przedmiotem oceny sądu. Sądu. Sąd ocenia jedynie legalność wydanego przez organ postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania a więc kwestię procesową. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przepisy ten nie obejmuje rozstrzygnięć negatywnych (np. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt. akt II OSK 340/13, postanowienie NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt. II GSK 1651/14, wyrok NSA z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12, wyrok NSA z 12 lutego 2014 r, sygn. akt I OSK 2507/12). Sąd w pełni przychyla się do zaprezentowanej przez NSA wykładni art. 101 § 3 K.p.a., co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia przez organ tego przepisu. Orzecznictwo w tym zakresie, jak to zostało wskazane wyżej jest już ugruntowane. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że zgodnie z art. 131 P.p.s.a. ustawodawca w sposób precyzyjny określił zakres zaskarżenia tego rodzaju postanowień. Zażalenie przysługuje na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania i odmowę jego podjęcia. Zmiana brzmienia przepisu art. 31 wynika z wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2015. Poz. 658). Ustawodawca dostrzegając wcześniejsze rozbieżności orzecznicze na tle art. 131 uznał za celowe jasne sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia. Co prawda przepisów P.p.s.a. nie stosuje się w postępowaniu przed organami administracji to jednak ze względu na zasadę jednolitości prawa i spójnej jego wykładni nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia są w tym wypadku jedynie postanowienia o zawieszeniu i o odmowie podjęcia postępowania. Jak wskazuje przy tym NSA "istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego – mając na uwadze przede wszystkim zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a". Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej z faktu wyłącznie możliwości skarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie wynika naruszenie art. 15 K.p.a. Stronie przysługuje bowiem możliwość kwestionowania trafności wydania tego rodzaju postanowienia w ramach zaskarżenia decyzji ostatecznej lub skargi na nią. Zgodzić się należy ze skarżącą, że uzasadnienie organu II instancji jest krótkie i lakoniczne i nie odnosi się do zarzutów zażalenia. Uchybienie to stanowi przede wszystkim naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Jednakże z uwagi na to, że ostatecznie rozstrzygnięcie odpowiada prawu, brak jest w świetle art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2013, poz. 270 ze zm.), podstaw do jego uchylenia. Sąd bowiem może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie gdy stwierdzi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia to przepisy prawa procesowego a naruszenie ich nie ma wpływu na wynik sprawy. Nie trafne są zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 10, 8, 80, 11 K.p.a. w zakresie w jakim skarżąca zarzuca organowi brak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak analizy zasadności rozstrzygnięcia o odmowie zawieszenia postępowania, nie zwrócenia się do stron o wypowiedzenie się w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania. Tego rodzaju ocena nie mieści się w ocenie legalności postanowienia o niedopuszczalności odwołania jako rozstrzygnięcia stricte procesowego. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) skarga nie została uwzględniona.