IV SA/Wa 2740/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków biurowych "B4" z powierzchnią usługowo-handlowo-hotelową na kondygnacjach od 1 do 6 oraz garażem podziemnym, zjazdem oraz infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] oraz części działek ew. nr [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] / ul. [...] w Dzielnicy W. [...] . Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 20 lutego 2014 r. [...] sp. z o.o. spółka komandytowo- akcyjna zwróciła się do Prezydenta [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, tj. zbiorników na olej o pojemności przekraczającej 3 m3 oraz garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków biurowych "B4" z powierzchnią usługowo-handlowo-hotelową na kondygnacjach od 1 do 6 oraz garażem podziemnym, zjazdem oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz na części działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz na części działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 roku, znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uznał planowane przedsięwzięcie za przedsięwzięcie, dla którego można odstąpić od nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 19 maja 2013 r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji, wskazując, iż zgodnie z przedstawioną kartą informacyjną przedsięwzięcia oddziaływanie inwestycji nie będzie miało istotnego wpływu na stan środowiska. Mając na uwadze powyższe Prezydent [...] w niezaskarżalnym postanowieniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Prezydent [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...]. Jednocześnie Stowarzyszenie, powołując się na art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "kpa", zawnioskowało o "włączenie do postępowania w sprawie uchylenia powyższej decyzji." Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] SKO w [...] działając w trybie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez ww. stowarzyszenie, wobec stwierdzenia że w niniejszej sprawie żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Przedmiotowe zaś odwołanie wniesione zostało przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie jest ani stroną niniejszego postępowania, ani nie został dopuszczony do udziału w nim na prawach strony przed jego zakończeniem, jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa. Kolegium w uzasadnieniu wyjaśniło, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego jest ustalenie zaistnienia przesłanek dopuszczalności odwołania. Dalej Kolegium wskazało, powołując się na stanowisko wyrażane w doktrynie (patrz: Adamiak w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1998, Art. 127, Nb. 14; art. 134, Nb 3), że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, w szczególności – przez podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W dalszej części Kolegium podało, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199. poz. 1227). Stosownie do wskazanych przepisów organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Organizacji ekologicznej służy również prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W warunkach niniejszej sprawy bowiem nie toczyło się postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Stąd nie można uznać, iż Stowarzyszenie [...] mogło wstąpić do niniejszego postępowania na podstawie ww. art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 roku. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 i pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. Jednak w toku postępowania, po uzyskaniu w tym względzie stosownych opinii, organ pierwszej instancji w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku, nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. W przypadku bowiem przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko postępowanie z udziałem społeczeństwa może rozpocząć się dopiero po nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny i przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie Kolegium również przedłożone przez Prezydenta [...] akta postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie dają podstaw do uznania, że odwołująca się organizacja przystąpiła - w trybie przewidzianym przez art. 31 kpa – do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w treści odwołania organizacja zażądała włączenia do postępowania w sprawie uchylenia decyzji, niemniej Kolegium uznało, że w warunkach rozpatrywanej sprawy żądanie to jest niedopuszczalne, a biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania wyrażoną jako ogólną zasadę postępowania administracyjnego (art. 12 kpa), zasadne jest odstąpienie od wydania w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...], podnosząc zarzut naruszenia art. 44 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w powiązaniu z art. 31 kpa i art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w powiązaniu z art. 10a Dyrektywy 85/337/WE. Stowarzyszenie stwierdziło, że organizacja ekologiczna ma prawo wnieść odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, czyli wydanej w postępowaniu nie wymagającym udziału społeczeństwa. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi przywołano orzecznictwo wskazujące na zasadność stosowania konwencji z Aarhus. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem nie można organowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Na wstępie rozważań wskazać należy, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzające, w oparciu o przepis art. 134 kpa, że odwołanie Stowarzyszenia [...] jest niedopuszczalne. Postanowienie to stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Zatem przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie zagadnienie czy organ II instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami stwierdził niedopuszczalność odwołania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod wskazanym względem, wyjaśnić w pierwszym rzędzie należy, że jak słusznie podniosło Kolegium niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. W niniejszej sprawie organ uznał, że przyczyną niedopuszczalności odwołania jest wniesienia go przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Zdaniem Sądu ocena wyrażona w zaskarżonym postanowieniu odpowiada prawu. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia, przypomnieć należy, że decyzja Prezydenta [...], która jest przedmiotem odwołania wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Ustawa ta w art. 44 w brzmieniu na dzień orzekania przez SKO, przewiduje, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. (ust. 1). Przy tym stosownie do brzmienia art. 44 ust. 2 powołanej ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem wystarczy, że organizacja ekologiczna, której celem statutowym była ochrona środowiska zgłosiła udział do postępowania i stawała się uczestnikiem postępowania. Podkreślenia wymaga, że takie uprawnienie służy jednak wyłącznie w postępowaniu, w którym wymagany jest udział społeczeństwa. Za postępowanie, w którym wymagany jest udział społeczeństwa uważa się natomiast postępowanie, w którym wymagane jest dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Jak słusznie zauważyło Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, w niniejszej sprawie, z uwagi na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, postępowanie zakończone decyzją, od której Stowarzyszenie złożyło odwołanie, nie jest uważane za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Wobec tego stowarzyszenie ekologiczne nie mogło uczestniczyć w postępowaniu I instancji na podstawie art. 44 ust. 1 ww. ustawy, ani też nie miało uprawnienia do złożenia odwołanie w trybie art. 44 ust. 2 tejże ustawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że stowarzyszenie mogło zgłosić udział w postępowaniu na zasadach ogólnych, wynikających z art. 31 kpa. Zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 kpa). Z akt sprawy wynika jednak, i co warto podkreślić okoliczność ta nie jest sporna, skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dopiero w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., Stowarzyszenie zawarło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji jednak - skoro Stowarzyszenie nie uzyskało uprawnień strony postępowania - to tym samym nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnić bowiem należy, że uprawnienia zawarte w art. 31 § 3 kpa. służą organizacji społecznej jedynie w sytuacji, gdy została już uprzednio dopuszczona do udziału w postępowaniu. Również w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jest możliwe gdy postępowanie to pozostaje w toku przed organem I lub II instancji, albowiem instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (porównaj wyroki NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2655/11, wyrok z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, wyrok z dnia 11 września 2013 r., sygn. II OSK 855/12). W literaturze wskazuje się również, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (tak: J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, Warszawa 2011, s. 215). Skoro więc w niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie skorzystało z możliwości dopuszczenia go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 kpa przed organem pierwszej instancji, to stosownie do art. 127 § 1 kpa, nie mogło skutecznie wnieść odwołania od wydanej decyzji. Brak bowiem dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w sytuacji gdy z mocy prawa nie nabywa ono uprawnień strony postępowania, powoduje, że w razie niezłożenia odwołania przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, brak jest postępowania, do którego odwołujące stowarzyszenie mogłoby zostać dopuszczone. Tym samym fakt, że organ odwoławczy przed wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym, w warunkach konkretnej sprawy, tj. w sytuacji gdy żaden z uprawnionych podmiotów nie wniósł skutecznie odwołania, nie stanowi w ocenie Sądu uchybienia, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (patrz: prawomocne wyroki z dnia: 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2037/14; 25 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 785/14; 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2896/13, opubl. w CBOSA) i jest również aprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: przywołany przez SKO wyrok NSA z dnia 13 marca 012 r., sygn.. II OSK 2655/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn.. akt II OSK 1987/14). Wskazać należy, że przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia (decyzji) sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. W niniejszej zaś sprawie jedynym możliwym rozstrzygnięciem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, z uwagi na jego złożenie po zakończeniu postępowania przed organem I instancji, a jednocześnie wobec braku odwołania złożonego przez uprawniony podmiot, byłoby wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania odwoławczego, bowiem postępowanie takie nie toczy się. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706). Podkreślić należy, że ten akt nie stanowi bowiem umowy międzynarodowej, która mogłaby być stosowania bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tą podpisało i ratyfikowało. Świadczą o tym sformułowania zawarte w tej Konwencji. Zgodnie z jej art. 4 oraz art. 9, przepisy Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one jedynie zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej postanowienia. Ponadto ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Ustawodawca polski stworzył takie ramy prawne, wprowadzając stosowne regulacje do Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 31, do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 33 § 2, a także do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – art. 44 tej ustawy. Wskazany przez skarżące Stowarzyszenie art. 10a dyrektywy 85/337/EWG stanowi przy tym, że to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania w sprawach dotyczących udziału społeczeństwa. Wobec tego zarzut naruszenia przepisów tej dyrektywny nie może zostać uwzględniony. Przepisy powoływanej ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko regulują bowiem, na jakim etapie i w jakich postępowaniach organizacje ekologiczne mogą kwestionować decyzje, akty lub zaniechania w sprawach dotyczących udziału społeczeństwa. W tym stanie rzeczy, zważywszy, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) -orzekł jak w sentencji.