IV SA/Wa 2754/20

Warszawa, 11 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi Miasta M. (dalej również "skarżący") była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej również "organ") z [...] października 2020 r. nr [...], wydana na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej również "ustawa Prawo wodne") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej również "k.p.a.") w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód rzeki - wód opadowych lub roztopowych. Zaskarżona decyzja był wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie informacją z 18 września 2020 r. nr [...] W., OZ/II/kwartał/2020, na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne, ustalił dla skarżącego za II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 19 240 (dziewiętnaście tysięcy dwieście czterdzieści) złotych za odprowadzanie do wód rzeki [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...] M., wód opadowych i roztopowych, pochodzących z powierzchni terenu ograniczonego ulicami - Plac [...], [...], [...]., [...], [...], [...], [...], [...] i [...], poprzez trzy wyloty kanalizacji deszczowej. Skarżący wniósł reklamację od powyższej informacji, wskazując, że organ przyjął błędny sposób obliczenia opłaty zmiennej. Według skarżącego, wzór stanowiący podstawę wyliczenia kwartalnej stawki opłaty, powinien zawierać składową czasu wyrażoną w kwartale, a nie "wyrażonego w latach". Skoro kwartał stanowi ¼ okresu, o którym mowa w art. 272 ust 5 ustawy Prawo wodne tj. roku, to otrzymany wynik powinien być podzielony przez cztery. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie kontrolowaną obecnie decyzją z [...] października 2020 r. nie uznał reklamacji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w celu wyliczenia wysokości opłaty zmiennej zgodnie z literą prawa należy ilość odprowadzanych wód pomnożyć przez wartość jednostkowej stawki stawkę opłaty zmiennej, czyli 0,75 zł (za 1 m3 /rok) oraz czasu (jednego kwartału - czyli 1) co w efekcie daje: 25653,8 * 0,75 * 1 = 19 240,35 złotych, czyli w zaokrągleniu 19 240 złotych. Ponadto zgodnie z literą prawa, jak również zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej również "rozporządzenie") jednostkowa stawka opłaty zmiennej wyrażona jest w m3/rok i nieprawidłowe jest dostosowywanie jej do wyliczeń na 1 m3/kwartał. Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2019 r. o sygn. akt. IV SA/Wa 1175/19, IV SA/Wa 1176/19, IV SA/Wa 1174/19. Miasto M. wywiodło skargę na powyższą decyzję z [...] października 2020 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości co do normy prawnej wynikającej ze stosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego, który jest podstawą obliczenia opłaty zmiennej określonej zaskarżoną decyzji, podczas, gdy przedmiotem sprawy jest nałożenie obowiązku i określenie wysokości daniny publicznej, a w takich przypadkach dokonując wykładni przepisów wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 ustawy Prawo wodne przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata zmienna, której sposobu wyliczenia dotyczą te przepisy powinna być wyliczona jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty (wyrażonej w złotych za m3/rok), ilości wody (wyrażonej w m3) i czasu (wyrażonego w jednostce miary "kwartał"), co przy wyliczeniu opłaty kwartalnej powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "1", podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jako ostatni z wymienionych wyżej czynników iloczynu powinien być uwzględniony "czas wyrażony w latach", co przy wyliczeniu opłaty w odniesieniu do kwartalnego okresu rozliczeniowego powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "0,25", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i określenie w zaskarżonej decyzji opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód deszczowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej w wysokości czterokrotnie wyższej niż należna. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: – uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; – zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że organ dokonał błędnej wykładni art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, w zakresie w jakim przepis ten wprowadza do wzoru na obliczenie opłaty zmiennej jako jeden z czynników iloczynu: "czas wyrażony w latach", co doprowadziło do określenia opłaty zmiennej w wysokości czterokrotnie wyższej niż należna. Zdaniem skarżącego znaczenie pojęcia "czasu wyrażonego w latach" użyte w art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne wyznacza art. 272 ust. 10 ustawy Prawo wodne. Kwartał, będący okresem rozliczeniowym, to w przeliczeniu na lata jedna czwarta część roku. Z uwagi na to, iż ustawa określa kwartał jako okres rozliczeniowy, wyliczenie opłaty zmiennej może odbywać się wyłącznie w ujęciu kwartalnym, ustawa nie przewiduje wyliczenia opłaty dla innego okresu niż kwartał, w szczególności roku. W związku z tym, przy podstawieniu danych do wzoru na obliczenie opłaty zmiennej wartość "czasu wyrażonego w latach" jest wartością stałą i wynosi ¼ (kwartał to ¼ roku). Jednocześnie skarżący wskazał, że pogląd taki został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2019 r. o sygn. akt: IV SA/Wa 1172/19, IV SA/Wa 1171/19 i IV SA/Wa 1173/19, a także w doktrynie. Skarżący zacytował monografię M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, "Opłaty za usługi wodne w nowym Prawie wodnym": (Wydawnictwo CH BECK, wydanie 1, rok 2018, rozdział 5.3, Legalis), tj. "Nowością w stosunku do innych rodzajów opłaty jest pojęcie czasu wyrażonego w latach. Wydaje się, że najwłaściwszym rozumieniem tego terminu będzie domyślne przyjęcie ilości 0,25 dla pełnego kwartału podlegającego rozliczeniom." Dalej skarżący wywiódł, że jednostkowa stawka opłaty zmiennej bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia jako kwota 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok. Jednocześnie wartość maksymalną tej stawki jednostkowej określa art. 274 pkt 5 lit. c tiret pierwsze ustawy Prawo wodne na kwotę 1,50 zł za 1 m3 na 1 rok. Sposób określenia wysokości stawki jednostkowej koresponduje z przepisem art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne tj. tak jak przepis ustawy uwzględnia czynnik czasu liczony w latach. Gdyby ustawodawca chciał określić stawkę jednostkową bez uwzględnienia czynnika czasu wprowadziłby opłatę w wysokości 0,75 zł "za m3" - takie określenie stawki jednostkowej oznaczałoby (w sytuacji, gdy ustawa przewiduje kwartalny okres rozliczeniowy) tyle co "za m3 za kwartał". Skarżący zaproponował również spojrzenie na art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne z innej perspektywy - przepis ten w swojej zasadniczej części to nic innego jak wzór matematyczny oparty o mnożenie - wartość opłaty zmiennej : jednostkowa stawka opłaty * ilość odprowadzonych wód wyrażonej w m3 * czas, wyrażony w latach. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że ostatni z czynników mnożenia powinien mieć wartość 1 w przypadku wyliczenia opłaty kwartalnej co oznaczać ma tyle co "1 kwartał". Taką wykładnię przepisu – w ocenie skarżącego - należy odrzucić także z tego powodu, że nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca wprowadził do wzoru czynnik mnożenia, który zawsze ma wartość "1", czyli nie wpływa na końcowy wynik mnożenia (zakaz wykładni per non est). Skarżący wyraził przekonanie, że zastosowana przez organ metoda wyliczenia opłaty zmiennej jest nieprawidłowa, bowiem organ zamiast stosować przy wyliczeniu opłaty zmiennej czynnik iloczynu w postaci "czasu wyrażonego w latach" stosuje czynnik iloczynu w postaci "czasu wyrażonego w kwartałach". Podstawienie do wzoru wartości "1" w miejsce czynnika czasu zamiast "0,25" doprowadziło co określenia zaskarżoną decyzją opłaty zmiennej w czterokrotnie zawyżonej wysokości. Dokonana przez organ wykładnia art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne pomija znaczenie tego przepisu wynikające z jego literalnego brzmienia. Organ przytoczył jedynie pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach podobnych, a nie wyjaśnił z jakich powodów odmówił uwzględnienia w sprawie wyniku wykładni językowej i systemowej, która daje jednoznaczny rezultat i prowadzi do wniosku, że obliczając opłatę należy uwzględnić czynnik "czasu wyrażonego w latach". Zdaniem skarżącego odejście od jasnego, jednoznacznego sensu przepisu z naruszeniem wskazanych reguł powoduje dokonanie wykładni prawotwórczej, będącej przykładem wykładni contra legem. Ponadto, skarżący wywiódł, że skoro w analogicznych sprawach zaistniała wyraźna rozbieżność w orzecznictwie, o czym mają świadczyć wyroki powoływane przez organ i skarżącego, to nie można wykluczyć zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja określa wysokość daniny publicznoprawnej, wobec czego wszelkie wątpliwości co do znaczenia stosowanych w sprawie norm prawa materialnego należy rozstrzygać na korzyść strony. Tymczasem organ nie uczynił temu zadość. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga była niezasadna, albowiem decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z [...] października 2020 r. nie narusza przepisów prawa, w stopniu skutkującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Ustalając wysokość opłaty, o której mowa powyżej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 272 ust. 10 ustawy Prawo wodne). Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych wynoszą 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok (§ 8 pkt 1 rozporządzenia). Bezspornym w sprawie było to, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] lutego 2019 r. na odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do rzeki [...] wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta. Poza sporem było to, że skarżący, zgodnie z jego oświadczeniem z 13 lipca 2020 r. złożonym na podstawie art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne, odprowadził w II kwartale 2020 r. 25 653,8 m3 wód opadowych i roztopowych. Oś sporu oscylowała wokół tego, czy organ prawidłowo zastosował wzór stanowiący podstawę do ustalenia wysokości należnej za dany okres rozliczeniowy opłaty zmiennej wynikający z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Organ obliczył opłatę zmienną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (w okresie objętym decyzją tj. w kwartale, wyrażonej w m3) i czasu (odpowiadającego liczbie jednostki rozliczeniowej). Skarżący stanął na stanowisku, że opłata zmienna powinna być wyliczona przy uwzględnieniu kwartalnego okresu rozliczeniowego, który powinien stanowić wartość ¼ roku (a więc 0,25 jednostki rozliczeniowej), skoro składnikiem określonego w przepisie iloczynu jest czas wyrażony w latach. Zdaniem składu orzekającego organ dokonał prawidłowej wykładni art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, a przepis ten wbrew stanowisku skarżącego, nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych skutkując koniecznością orzekania na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Organ właściwie ustalił wysokość opłaty zmiennej za okres rozliczeniowy odpowiadający konkretnemu kwartałowi, przyjmując ilość odprowadzonej w tym kwartale wody (wykazaną w oświadczeniu skarżącego), obowiązującą stawkę za 1 m³ wody (§ 8 pkt 1 rozporządzeniu) oraz liczbę odpowiadającą okresowi rozliczeniowemu ("1"). Ujętemu we wzorze okresowi rozliczeniowemu odpowiada faktyczna ilość wody odprowadzonej w tym wyrażonym liczbą okresie rozliczeniowym. Zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty jest ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Opłata dotyczy każdego m3 wody w danym kwartale i jest pobrana raz. Suma m3 z każdego kwartału daje ilość wody w skali roku. Pozwala to przyjąć, że kwartalny wymiar opłaty zmiennej w istocie oznacza rozłożenie płatności z tego tytułu na cztery części. Jeśli w każdym kwartale 2020 r. tak jak w II kwartale 2020 r., skarżący odprowadziłby 25 653,8 m3 wód, to łącznie w 2020 r. odprowadziłby ich 102 615,2 m3. Tym samym w skali roku skarżący byłby zobowiązany do uiszczenia opłaty zmiennej w wysokości 76 961,40 złotych, czyli 19 240, 35 złotych kwartalnie – tak jak w zaskarżonej decyzji. Dlatego nie sposób zgodzić się z wykładnią skarżącego art. 272 ust.5 ustawy Prawo wodne, która w istocie zmierza do bezpodstawnego obniżenia opłaty za poszczególne kwartały. Rodzi się również pytanie, czy ustalona w § 8 pkt 1 rozporządzenia stawka "m3 na rok" również ulega podzieleniu na cztery. Zdaniem sądu nie. Składniki wzoru zawierają jednolite jednostki miar objętości (m3) i czasu ("rok", "lata") i nie można przyjąć, że wzór ten nie uwzględnia tego, że opłata jest ustalana za cząstkowe okresy w danym roku. Natomiast wykładania art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodnego proponowana przez skarżącego oznacza działanie arytmetyczne w różnych jednostkach czasu (rok i kwartał) oraz w sposób nieuprawniony ingeruje we wzór ustalony przepisem prawa. Zdaniem sądu nie ma więc znaczenia to, że wzór określający sposób ustalenia opłaty zmiennej posługuje się inna jednostką czasu ("rok", "lata"), niż to w jakiej jednostce czasu dokonuje się rozliczenia tej opłaty ("kwartał"). Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe, koszty zasobowe, analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Zaakcentować należy, ze wykładnia przyjęta przez organ jest zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L Nr 327 z 22 grudnia 2000, str.1, Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). W świetle powyższego sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron, nie dotyczyła ona interesu osób trzecich, jak również nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 k.p.a. Niemniej jednak, zdaniem składu orzekającego, o czym mowa powyżej, art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, nie budzi wątpliwości, które uzasadniałyby obniżenie wysokości opłaty za usługi wodne. Odmienne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, nawet dokonane w porównywalnych stanach faktycznych, nie uzasadniają żądania analogicznego rozstrzygnięcia sprawy, jeśli stoi temu na przeszkodzie treść przepisów prawa. Żadne ze wskazanych przez organ i skarżącego orzeczenie nie było prawomocne w dniu orzekania przez sąd. Trudno więc mówić o utrwalonej linii orzeczniczej. Co więcej, żadne z tych orzeczeń nie wiązało organu, ani składu orzekającego. Z pola widzenia nie mogło również umknąć to, że celem wprowadzenie odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzania ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków złej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności. W świetle powyższego sąd stwierdził, że organ prawidłowo zastosował art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Co prawda nie zawarł w uzasadnieniu decyzji odpowiednio przekonującej i logicznej argumentacji do czego był zobowiązany zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz art. 133 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd oddalił skargę. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania pomiędzy stronami postępowania. Skarga nie została uwzględniona, co czyniło niemożliwym zastosowanie art. 200 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.