IV SA/Wa 2757/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...] z obrębu [...], położone w miejscowości C., gmina C., w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako grunt leśny (Ls) Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości C. i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w zakresie dotyczącym działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości C., w ich części stanowiącej las i usytuowanych na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w stosunku do wskazanych wyżej dwóch działek działki w ich części stanowiącej las. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przy podejmowaniu powyższej uchwały naruszony został przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy, co na mocy art. 27 ust. 1 winno skutkować nieważnością w zakresie wskazanym powyżej. Dalej podano, że w związku ze spełnieniem warunków, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zasady, tryb oraz właściwość organów przy uchwalaniu omawianego planu regulowała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający projekt planu uzgadnia go z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych. Biorąc po uwagę, że w stosunku do części wskazanych działek stwierdzono występowanie gruntów leśnych, w związku z dyspozycją art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia 27 maja 2004 r.) przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Decyzja administracyjna wydana w tej sprawie stanowi podstawę do zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. W toku procedury planistycznej organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do fragmentu leśnego obydwu działek. Z wnioskiem o wystąpienie do sądu o stwierdzenie nieważności omawianej uchwały zwrócił się do Wojewody Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. Organ nadzoru przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że w obrębie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] występują lasy i grunty leśne, oznaczone symbolem [...] o powierzchni [...] ha, co potwierdza wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień podjęcia uchwały tj. z [...] maja 2004r. oraz według stanu z [...] kwietnia 2018 r. Tymczasem działka ta w granicach użytku leśnego została przeznaczona pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową rodzinną. To samo dotyczy działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], przy czym w tym wypadku lasy i grunty leśne zajmują powierzchnię [...] ha tej działki, co potwierdza analogiczny wypis z rejestru gruntów. Podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skoro w dacie podejmowania uchwały dokonano w planie zmiany zagospodarowania gruntu leśnego i przeznaczono go pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową, to organ sporządzający plan winien uzyskać zgodę właściwego wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. pozostawiła rozstrzygnięcie do uznania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli wojewodzie nie uda się dokonać oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna, że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2004 r., należało przyjąć, że w tamtym przedziale czasowym został doręczony Wojewodzie celem zbadania zgodności uchwały z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru nie zrealizował wówczas swoich uprawnień i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie stwierdził jej nieważności. Wobec powyższego był uprawniony – wojewody nie obowiązuje żaden termin w tym zakresie – do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zasadnie przyjęto w skardze, że wobec podjęcia w dniu [...] grudnia 1999 r. uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa uchwała winna zostać dokonana w oparciu o przepisy uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, nr 15, poz. 139 ze zm.). Wynika to z normy intertemporalnej zawartej w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (vide wyrok NSA z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt II OSK 164/07). Jeżeli zatem zostały spełnione formalne warunki do zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zostały dokonane zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wówczas organy gminy winny zastosować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co w niniejszej sprawie nastąpiło, pomimo, że uchwalenie samego planu nastąpiło już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Niemniej jednak z wyraźnej woli ustawodawcy skonkretyzowanej w cytowanym przepisie intertemporalnym priorytet przyznano poprzednim przepisom o planowaniu w sytuacji, gdy procedura planistyczna znalazła się na pewnym etapie zaawansowania. Ocena zatem zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w ustawie z 7 lipca 1994 r., przy jednoczesnym zastosowaniu przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli poprzednia ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych tj. innych od ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikała z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy. Mianowicie w toku procedury planistycznej wójt obowiązany był m.in. zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 2) jak również uzgodnić projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami, na podstawie przepisów szczególnych (art. 18 ust. 2 pkt 4lit. a). Przepisy te zawarte w aktach prawa materialnego były różnorakie, niemniej jednak generalną zasadą było ich stosowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień uzgadniania. Jako równoznaczne z uzgodnieniem traktuje się uzyskanie decyzji właściwego organu o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania tej decyzji. Nie wynika z akt planistycznych i nie kwestionuje tego Gmina C., aby w toku omawianej procedury planistycznej Wójt Gminy C. zwrócił się do Wojewody [...] o zgodę na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne w zakresie obydwu omawianych działek. Ewidencja gruntów i budynków, w obowiązującym w dacie podejmowania badanej uchwały stanie prawnym, prowadzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). § 67 rozporządzenia stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Z § 68 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że lasy klasyfikowane są w ewidencji symbolem "Ls". Odrębnie natomiast zostały zakwalifikowane grunty zadrzewione jako Lz. Każdy zatem grunt oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "Ls" powinien stanowić grunt leśny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie podlega natomiast tej ochronie grunt zakwalifikowany jako Lz. W niniejszej sprawie problem polegał na tym, że działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], w części stanowiły grunt leśny Ls, co bezspornie wynika z załączonego wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień podjęcia uchwały w sprawie planu. Tym samym przeznaczenie ich w tym zakresie terytorialnym na cele nieleśne wymagało uzyskania decyzji wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), o którą organ przygotowujący projekt planu nie zwrócił się. Reasumując przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie, pomimo istnienia takiego obowiązku. Tymczasem art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określający szczegółowo kolejne etapy postępowania poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że wójt w tym wypadku po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, 2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, 3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, 4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia gramatyczna cytowanego zapisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. W orzecznictwie oraz doktrynie na tle ostatnio przywołanego przepisu ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślano, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Op 575/08). Tak restrykcyjna sankcja przewidziana w cytowanym przepisie nie została recypowana do obecnie obowiązującej ustawy w zakresie planowania przestrzennego. Norma art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu. Poprzednio obowiązująca ustawa nie dawała możliwości gradacji wagi i charakteru uchybienia w procedurze stanowienia planu. Nie miało także znaczenia jaki obszar terytorialnie obejmuje część planu, co do której doszło do naruszenia trybu jego stanowienia. W niniejszej sprawie dodatkowo trzeba podnieść, że brak decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia mógł mieć wpływ na treść planu w tej części. Gdyby bowiem wojewoda odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia lasu pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną to wówczas część działki nr [...] z obrębu [...] miałaby nadal przeznaczenie leśne. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej w wyroku części na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a.