IV SA/Wa 2765/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. H. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 11 listopada 2012 r. E. H. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...] na działce Ew. nr [...] z obrębu [...] w W. na terenie Dzielnicy [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zasiedzenia służebności. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że wstrzymanie jest niezbędne dla ochrony praw jej rodziny, ponieważ wodomierz w studzience znajdującej się od 1970 r. na działce [...] przy ul. [...] jest zainstalowany wyłącznie dla potrzeb jej budynku od ok. 1930 r. i jest jedyną instalacją wodociągową obsługującą nieruchomość przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej, jakiekolwiek działania przy studzience lub wodociągu naruszają prawo własności oraz ograniczają kontrolę dostępu do wody, włącznie z możliwością naruszenia prawa pozbawienia jej dostępu do wody bieżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednak nade wszystko podnieść należy, że instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09, Lex nr 552936; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/09, Lex nr 630457). Przedmiot tej decyzji wyklucza możliwość jej wykonania. Decyzja taka nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzję ustalającą warunki zabudowy można uznać za promesę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jeżeli jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jednakże istnienie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że właściwy organ administracji na jej podstawie niejako "automatycznie" wyda decyzję o pozwoleniu na budowę. Nastąpi to w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługują stronie stosowne środki zaskarżenia. Zatem inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas można będzie mówić o możliwości doznania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Decyzja ta nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego, bowiem nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.