IV SA/Wa 2773/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz R. R. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej określanego również jako: "Kolegium" lub "organ") z dnia[...] lipca 2015 r., nr [...] (dalej powoływana również jako "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] (zwanego dalej "skarżącym") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2015 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2011 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...]. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu [...] lutego 2012 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2011 r. o ustaleniu na wniosek [...] warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków kurników o obsadzie [...] szt. kur niosek każdy w systemie chowu klatkowego, budowie budynku sortowni jaj wraz z budową obiektów towarzyszących. Zdaniem skarżącego nadmieniona decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), w szczególności nie zawiera analizy, o której mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. zwanej dalej "u.p.z.p."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomieniem z [...] marca 2012 r. postanowiło wszcząć zgodnie z wnioskiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...]. Kolegium decyzją z [...] maja 2012 r. umorzyło postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, dlatego też nie ma legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2012 r. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji z [...] maja 2012 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2164/13) oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu 27 lutego 2015 r., sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącego od wspomnianego wyroku WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Kolegium z [...] czerwca 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Kolegium z [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu NSA wskazał, że skarżący - jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji - ma interes prawny w tym, aby domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2011 r., a zatem przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. II.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2015 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami i jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Może być ona stosowana po zaistnieniu ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, które nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Analiza materiału dowodowego sprawy pozwoliła zdaniem Kolegium ustalić, że decyzja ostateczna Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2011 r., nie narusza postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. zwanej dalej "u.p.z.p.") w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. II.3. Z decyzją Kolegium z [...] maja 2015 r. nie zgodził się skarżący. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał m. in., że posadowienie dwóch kurników obok domu skarżącego narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i uniemożliwia mu w sposób właściwy korzystanie z własnego domu. II.4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. i wskazał, że Kolegium ustaliło na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie ww. wyłączenie przewidziane w art. 61 ust 4 u.p.z.p., dlatego też Wójt Gminy [...] nie był zobowiązany badać przedmiotowej inwestycji pod kątem zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa". Inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, natomiast średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi [...] ha. Kolegium podkreśliło, że właściciel ma prawo do korzystania z gruntu będącego jego własnością i tym samym prawo do swobodnego jego zagospodarowania, a ograniczenia tego uprawnienia jako wyjątek mogą wynikać z ustaw i zasad współżycia społecznego. Oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu dla zamierzonego przedsięwzięcia, nie może tego wniosku interpretować zawężająco, wręcz przeciwnie, na tym etapie starań o lokalizację przedsięwzięcia organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwość inwestowania o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, Wójt Gminy [...] wydając decyzję z 22 lipca 2011 r. nie naruszył przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani też przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588 z póżn. zm.). III.1. W skardze złożonej na ww. decyzję Kolegium skarżący wniósł m. in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie, iż przepis ten nie ma zastosowanie w niniejszej sprawie, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2011 r. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6,7, 8, 77 § 1, art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że jego dom mieszkalny (usytułowany na działce nr [...]) położony jest w sąsiedztwie inwestycji – dom ten oddzielony jest jedynie drogą od działki [...]. Inwestycja ta jest źródłem zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, emituje substancje szkodliwe dla zdrowia, ma znaczący wpływ na warunki życia jego rodziny. Zdaniem skarżącego, sporna inwestycja nie mogła być zakwalifikowana jako zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności inwestycja ta jest zlokalizowana na hektarowej działce oddalonej od siedliska inwestorów o ok. [...] m, przy czym działka ta jest oddzielona od siedliska inwestorów drogą publiczną i nie była wykorzystywana rolniczo. III.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. III.3. Na rozprawie [...] lutego 2016 r. uczestnik postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy podnieść, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 1784/13) przesądził, że skarżący - jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji - ma interes prawny w tym, aby domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r., a zatem przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Ta ocena prawna sformułowana przez NSA wiąże Sąd oraz organy administracji publicznej, w tym SKO w [...] (art. 153 w zw. z art. 193 w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a.). W takim układzie procesowym podstawowym obowiązkiem SKO w [...] było rozstrzygnięcie, czy wspominana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy kluczową jest ocena podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że w decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [...] lipca 2011 r. bezpodstawnie odstąpiono od oceny, czy wobec planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tj. zgodności tej inwestycji z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa). Z treści wspomnianej decyzji Wójta Gminy [...] wynika bowiem, że organ ten uznał, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Ocenę taką sformułowano również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2015 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W zaskarżonej decyzji SKO w [...] ustaliło, że gospodarstwo rolne inwestorów ma powierzchnię [...] ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi [...] ha. Ustalenie to nie jest kwestionowane w skardze. Natomiast na próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (oraz w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2015 r.) analizy drugiego z koniecznych warunków zawartych w powołanym art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a mianowicie analizy, czy planowana inwestycja w realiach niniejszej sprawy mogła być uznana za – verba legis – "zabudowę zagrodową". W szczególności nie sposób ustalić, co organ rozumie pod pojęciem "zabudowy zagrodowej". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że zdaniem organu warunek zabudowy zagrodowej jest spełniony, jeżeli inwestycja stanowi rozbudowę zabudowy zagrodowej i jest związana z istniejącym gospodarstwem rolnym (s. 4 uzasadnienia). Rzeczony brak analizy pojęcia "zabudowy zagrodowej" stanowi naruszenie przez SKO w [...] zasad procesowych określonych m. in. w art. 7, art. 11, art. 77 § oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie zbadał bowiem i nie wyjaśnił wnikliwie w treści uzasadniania jednej z kluczowych dla sprawy kwestii. Wymaga podkreślenia, że uchybienie to było istotne w realiach niniejszej sprawy (mogło mieć wpływ na jej wynik), albowiem zdefiniowanie pojęcie "zabudowy zagrodowej" determinowało m. in. ustalenia faktyczne, jaki powinny być poczynione przez organ, a następnie pozwalało na dokonanie przez Sąd oceny legalności aktu subsumpcji przeprowadzonego przez organ. IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie SKO w [...] uwzględni, że pod pojęciem "zabudowy zagrodowej" (zawartym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.) należy rozumieć zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z punktu widzenie niniejszej sprawy istotne jest również, że takie rozumienie rzeczonego pojęcia jest od wielu lat jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA dostępne w CBOSA: z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10; z 22 sierpnia 2013 r., II OSK 93/13 z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12; z 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13). W aspekcie wykładni i zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ważnym jest również, że przepis ten ma charakter wyjątku od zasady przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p i powinien być wykładany, zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae, ściśle. Ponadto, organ winien mieć na uwadze, że sporządzenie analizy wymaganej przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. np. Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza orzecznictwa, Biuro Orzecznictwa NSA, grudzień 2015, s. 24). Mając na uwadze, że jednym z elementów branych pod uwagę w aspekcie badania przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest ocena skutków, jakie kwestionowana decyzja wywołuje dla skarżącego, organ nie może również pominąć oceny prawnej sformułowanej w niniejszej sprawie w wyroku NSA z 27 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 1784/13). W orzeczeniu tym stwierdzono między innymi, że "Bez wątpienia inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z dnia ...] lipca 2011 r. (dwa kurniki łącznie na [...] kur) ze względu na swój rozmiar i przeznaczenie będzie źródłem emisji odoru oraz związków chemicznych do wody, gleby i powietrza. Fakt, iż w okolicy znajdują się już inne duże budynki przeznaczone na chów kur, a więc na tym terenie nastąpi kumulacja podobnych rodzajów oddziaływań, tym bardziej przemawia za uznaniem, że prawa właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora mogą zostać naruszone. Jeżeli bowiem nawet dotychczasowe oddziaływanie na środowisko wszystkich okolicznych kurników nie przekraczało dopuszczalnych norm, to budowa dwóch kolejnych dużych obiektów o podobnym oddziaływaniu może spowodować ponadnormatywne oddziaływanie na warunki życia właścicieli sąsiednich nieruchomości". IV.5. Mając na uwadze związanie organu dokonaną wyżej przez Sąd oceną prawną (tj. wykładnią prawa materialnego) organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona ustaleń faktycznych obejmujących okoliczności istotne z punktu widzenia wskazanej wyżej definicji "zabudowy zagrodowej". W szczególności organ ustali (według stanu na dzień wydania decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2011 r.), czy działka [...] znajdowała się w obrębie jednego podwórza z pozostałymi budynkami gospodarczymi i budynkiem mieszkalnym należącymi do inwestora. Skarżący podnosi bowiem, że działka ta jest oddzielona od innych zabudowań inwestorów drogą publiczną, a nadto, że nie była wykorzystywana rolniczo i jest oddalona od siedliska inwestorów o ok. [...]. IV.6. Dopiero po poczynieniu wskazanych wyżej ustaleń faktycznych organ dokona oceny, czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno w sposób wnikliwy i poddający się weryfikacji przedstawiać argumentację organu, która doprowadziła do sfomułowania ostatecznej konkluzji (art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.). IV.7. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone, uzasadnia uchylenie również decyzji SKO w [...] z [...] maja 2015 r. (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.). IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawne ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.; rozporządzenie to znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty te składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictw (17 zł). IV.9. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji