IV SA/Wa 2798/18

Dnia 29 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 listopada 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczającego - oddala skargę - J. K. i B. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...] zł, i obciążenia tymi kosztami po połowie - kwotą [...] zł strony postępowania, tj. J. i B. K. oraz P. P., a także określającego termin zapłaty ww. kosztów. W powyższej skardze zarzucono naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 917 i 918 k.c. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz oceny charakteru i znaczenia ugody zawieranej przed geodetą poprzedzonej "Porozumieniem stron" w sprawie zgodnego ustalenia granic i błędnego przyjęcia, że okoliczności złożenia oświadczenia przez P. P. o tym, że cofa on oświadczenie o poniesieniu przez niego kosztów postępowania rozgraniczeniowego ma znaczenie takie, że uzasadnia obciążenie kosztami postępowania stron po połowie. Skarżący wnieśli o: I. uchylenie zaskarżonego postanowienia; II. zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy: Na wniosek Skarżących, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe i upoważnił do przeprowadzenia czynności ustalenia granic nieruchomości uprawnionego geodetę – Z. G. W dniu [...] marca 2018 r. strony zawarły przed uprawnionym geodetą ugodę, znak: [...], zgodnie z którą granice dla działek [...] i [...] wyznaczają punkty [...], natomiast dla działek [...] i [...] obowiązującą granicę wyznaczają punkty [...]. W dniu [...] marca 2018 r. strony postępowania zawarły także wzajemne porozumienie, w którym P. P. zobowiązał się do pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości. W dniu [...] marca 2018 r. P. P. pismem oświadczył, że wycofuje się z zawartego porozumienia, bo jak stwierdził, nie był świadomy konsekwencji złożenia pod nim swojego podpisu. Ponadto oświadczył, że nie wyraża zgody na wyłączne obciążenie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Pismo powyższe skierował do geodety – M. Ś. oraz przekazał je do wiadomości Urzędu Gminy w [...]. W związku z zawarciem przez strony ugody granicznej Wójt Gminy decyzją z dnia [...] maja 2018 r. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, a następnie opisanym na wstępie postanowieniem z tej samej daty ustalił koszty rozgraniczenia nieruchomości w kwocie [...] zł, obciążając nimi strony po połowie kwotą [...] zł i określając termin zapłaty ww. kosztów. Postanowienie to zaskarżyli B. i J. K., składając zażalenie z dnia [...] czerwca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na nierozpatrzenie przez ten organ koniecznego zakresu sprawy mającego istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co miało polegać na tym, że Wójt Gminy [...] pominął ustalenia poczynione w zawartym przez strony porozumieniu co do pokrycia kosztów postępowania wyłącznie przez P. P. Jak dodali, zostali zmuszeni do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ mimo wcześniejszej obietnicy, P. P. nie naprawił szkody z 2014 r., tj. od czasu ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek dla celów modernizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na tym, że postawił on płot na działce stanowiącej własność żalących się, którego przeniesienie wiązałoby się ze znacznymi kosztami. Strony zawarły porozumienie w sprawie pokrycia kosztów przez P. P., co miało stanowić warunek zawarcia ugody ustalającej granicę ugodową przebiegającą po ogrodzeniu płotu betonowego postawionego przez P. P. i zwrotu przez niego równowartości zawłaszczonej powierzchni działki leśnej wraz z rosnącym na tym pasie działki drzewostanem. Skarżący podnieśli także, iż w ich ocenie to P. P. odniósł korzyści z przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, co powinno zostać wzięte pod uwagę przez organ administracji ustalający koszty rozgraniczenia. Zaskarżonym w skardze postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Wójta Gminy [...], powołując się przy tym na treść przepisów prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium stwierdziło także, że Pan P. P. zobowiązał się do pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości, jednakże wycofał się z zawartego porozumienia, a ponadto oświadczył, że nie wyraża zgody na obciążenie płatnością za rozgraniczenie tylko jego osoby. W związku z tym, jak również wobec zawartej ugody i poczynionych przez strony wzajemnych ustępstw, Kolegium stwierdziło, że granica była sporna, rozgraniczenie było uzasadnione i tym samym zasadnie kosztami postępowania rozgraniczeniowego obciążono właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości. W tych okolicznościach sprawy Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Uzasadniając powołane w jej treści zarzuty, stwierdzili, że zawarcie porozumienia między nimi a P. P. w zakresie pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie przez P. P. było warunkiem zawarcia ugody granicznej przed uprawnionym geodetą. Tym samym Skarżący wywiedli, że skoro P. P. wycofał się z porozumienia w sprawie samodzielnego pokrycia przez niego kosztów rozgraniczenia, to ów okoliczność rzutuje także na moc zawartej ugody granicznej, unicestwiając jej byt, a zatem – w ocenie Skarżących – przedwczesne było umorzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania rozgraniczeniowego i wydanie postanowienia o obciążeniu kosztami tego postępowania stron po połowie. W ocenie Skarżących okoliczność, że toczy się postępowanie odwoławcze w stosunku do decyzji o umorzeniu postepowania rozgraniczeniowego, w związku z niedotrzymaniem warunków postanowienia przez P. P. i niewywiązania się tym sposobem z ugody, ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosowanie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skorzystał z przewidzianego powołanym przepisem uprawnienia i rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 2101, dalej: "u.p.g.k.") rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami i dokonują go wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 1 u.p.g.k. wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne określają także podstawy rozgraniczenia oraz podejmowane przez geodetę czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym. W świetle zatem art. 31 u.p.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), biorąc pod uwagę przy ustalaniu przebiegu granic znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a w przypadku ich braku lub gdy są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Na skutek podjętych czynności, zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte postanowieniem Wójta Gminy [...] na wniosek J. i B. K., a podstawą późniejszego rozstrzygnięcia sprawy były czynności techniczne rozgraniczenia podjęte przez uprawnionego geodetę, upoważnionego przez Wójta. Jednocześnie, co jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, strony zawarły przed uprawnionym geodetą, opisaną wcześniej, ugodę graniczną. W tym miejscu należy powtórzyć, w ślad za powołanymi wyżej przepisami, że ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Zawarcie takiej ugody sprawiło, że bezprzedmiotowe stało się prowadzone przed Wójtem Gminy [...] postępowanie rozgraniczeniowe, bowiem przedmiot sporu, czyli sporna granica sąsiadujących nieruchomości, została ustalona w ww. ugodzie, co czyniło zbędnym wydawanie na tę okoliczność decyzji administracyjnej, która merytorycznie miałaby rozstrzygać tę samą kwestię. Zasadnie zatem Wójt Gminy [...] umorzył prowadzone przez siebie postępowanie rozgraniczeniowe. Sporne okazało się natomiast postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], mocą którego organ ten ustalił wysokość kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, sposób ich podziału między stronami oraz termin ich uiszczenia. W myśl art. 264 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia jednocześnie z wydaniem decyzji, w drodze postanowienia. Jednocześnie z treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do takich kosztów zaliczają się zaś, zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. także koszty należności biegłych, a należy przyjąć, że takim właśnie charakterze – w niniejsze sprawie występował uprawniony geodeta. Pojęcie kosztów postępowania należy, w ocenie Sądu interpretować w ten sposób, że chodzi o wydatki, jakie organ musiał ponieść w związku z prowadzonym postępowaniem w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, w czym mieści się także koszt wynagrodzenia ustanowionego w sprawie geodety. Osią powstałego na tle powyższego postanowienia sporu stała się kwestia obciążenia Skarżących połową określonych tym postanowieniem kosztów postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, kiedy z porozumienia, jakie zawarli Oni z drugą stroną postępowania, tj. P. P. wynikało, iż to druga ze stron zobowiązała się do samodzielnego pokrycia wspomnianych kosztów. Jak wskazali Skarżący, takie ukształtowanie wzajemnego podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego było warunkiem zawarcia przez nich ugody granicznej. Wójt zaś, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pominęli, zdaniem Skarżących, tę istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność i przyjęli, że skoro P. P. złożył oświadczenie o wycofaniu się z ugody granicznej i porozumienia o przejęciu do uregulowania przez niego całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to konsekwencją tego było obciążenie połową tych kosztów Skarżących. Odnosząc się do powyższego, należy zauważyć, że kwestia toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji Wójta umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe nie stanowi przeszkody do oceny zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującego w mocy poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Obiektywnie bowiem organ poniósł określone koszty rozgraniczenia, a więc mógł zasadnie domagać się ich pokrycia przez strony na zasadzie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują ponadto wymogu, by zwrot poniesionych przez organ kosztów postępowania uzależniony był od jego zakończenia wydaniem decyzji merytorycznie rozstrzygającej w sprawę. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w związku z podjętymi przez uprawnionego geodetę czynnościami technicznymi rozgraniczenia Wójt Gminy [...] poniósł wydatki związane z wynagrodzeniem geodety, a zatem mógł w drodze stosownego postanowienia domagać się ich pokrycia w określonym terminie przez strony postępowania w sprawie, w której koszty te zostały wygenerowane. Wójt słusznie przy tym obciążył tymi kosztami strony po połowie. Należy bowiem zauważyć, że Skarżący nie mają racji twierdząc, iż tylko P. P.powinien zostać zobowiązanych do ich pokrycia, z uwagi na porozumienie zawarte między stronami postępowania rozgraniczeniowego. Wypada w tym miejscu wskazać na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r, I OSK 5/06 (ONSAiWSA 2007 nr 2, poz.26, dostępna także pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażającą pogląd, iż organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Jednocześnie zważyć należy, że zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., I OSK 2888/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe poglądy, a ponadto nie podziela spotykanych w orzecznictwie incydentalnych stanowisk, które wiążą kwestię ustalenia kosztów rozgraniczenia z odniesieniem określonej korzyści przez konkretną stronę postępowania rozgraniczeniowego. Jednoznaczna teza zacytowanej uchwały NSA, jak również literalne brzmienie art. 152 k.c. zwyczajnie na to nie pozwalają. Stąd też wywody Kolegium w zakresie możliwości zastosowania innego podziału kosztów należy uznać za błędne, choć nie miały one wpływu na treść podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Ponadto orzecznictwo podkreśla, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale również w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej objętej rozgraniczeniem. Interes prawny obu stron to ustalenie prawidłowej i stabilnej granicy między nieruchomościami. Koszty poniesione w postępowaniu rozgraniczeniowym są więc kosztami poniesionymi w interesie obu stron tego postępowania (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2017 r., IV SA/Wa 854/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy przyjąć, że Wójt prawidłowo określił koszty postępowania rozgraniczeniowego, bowiem taki ich podział stanowił konsekwencję zastosowania poglądu wyrażonego w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy zastosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c., które nie przewidują innego sposobu podziału kosztów rozgraniczenia niż po połowie. Organ nie mógł być zatem związany postanowieniami porozumienia, które strony zawarły między sobą. Są one bowiem ustaleniami prywatnymi, o charakterze cywilnoprawnym, które nie mają wpływu na kwestię administracyjnoprawnego określenia wysokości i podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, gdyż tę wiążąco statuują konkretne przepisy prawa. Strony mogą co najwyżej uczynić kwestię wzajemnych rozliczeń wynikających z zawartego między nimi porozumienia przedmiotem sporu przed sądem powszechnym. Należy w tym miejscu odnieść się jeszcze do kwestii oświadczenia P. P., który miał wycofać się zarówno ze wspominanego już porozumienia dotyczącego wzajemnego podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego między stronami, jak i zawartej przed geodetą ugody granicznej. Podkreślić w tym miejscu należy, po raz kolejny, że ugoda graniczna zawarta przed uprawnionym geodetą, zgodnie z art. 31 ust. 4 u.p.g.k., posiada moc ugody sądowej. Oznacza to, że do jej podważenia nie wystarcza zwykłe złożenie oświadczenia o odstąpieniu od niej, lecz jej uchylenie może nastąpić wyłącznie w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego (art. 189 k.c.) albo z powołaniem się na błąd. Ze względu na swój materialnoprawny charakter ugoda podlega natomiast przepisom o wadach oświadczenia woli (art. 82-88 k.c.), przy uwzględnieniu przepisów szczególnych (art. 918 k.c.) umożliwiających uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia. Przyczyny wadliwości oświadczenia woli strony zawierającej ugodę muszą być jednak wyraźnie udokumentowane, a oświadczenie takie musiałoby zostać złożone, w myśl art. 88 § 1 k.c., wobec drugiej strony ugody na piśmie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 2005 roku w sprawie sygn. akt: V CK 691/04), czego jednak skutecznie nie uczyniono w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z akt sprawy P. P. oświadczenie o zawarciu ugody pod wpływem błędu złożył wyłącznie wobec geodety M. Ś., który nie był stroną zawieranej ugody, z pominięciem jej rzeczywistych stron, czyli B. i J. K.. Ugoda zawarta przed geodetą zachowuje zatem nadal swoją moc prawną, natomiast kwestia ewentualnych roszczeń wynikających z realizacji porozumienia co do podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego może stanowić, o czym była już mowa wcześniej, przedmiot sporu stron, ale przed sądem powszechnym. Podsumowując, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia, uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c., przy czym należało ocenić, że nie miało wpływu na rozstrzygnięcie tej kwestii oświadczenie złożone przez P. P. co do uchylenia się przez niego od jego wcześniejszych czynności. Odmienny wywód poczyniony w tym zakresie w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] należało zatem ocenić jako błędny, ale z uwagi na pozostałe jasne i niebudzące wątpliwości Sądu okoliczności faktyczne, jak również treść mających zastosowanie w sprawie przepisów, uchybienie to nie mogło mieć znaczenia dla sposobu załatwienia sprawy, która ostatecznie rozstrzygnięta została prawidłowo. W tym stanie rzeczy nietrafiony okazał się zatem zarzut naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 262 § 1 k.p.a oraz art. 917 i 918 k.c. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.