IV SA/Wa 282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2012 r nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) na podstawie art. 134 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. Spółki z.o.o. z siedzibą w O. (dalej Skarżąca) od pisma Burmistrza Miasta P. z [...] października 2012 r. dotyczącego wykreślenia Skarżącej z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy P. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Burmistrz Miasta P. pismem z [...] października 2012 r. poinformował Skarżącą iż postanowił ją wykreślić z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Pułtusk ponieważ zamierzony sposób gospodarowania odpadami komunalnymi jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Spółka wniosła odwołanie stwierdzając, że Burmistrz nie miał podstawy prawnej do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i wskazując na szereg uchybień w działaniu organu. SKO rozpoznając to odwołanie uznał, że pismo z [...] października 2012 r. nie posiada formy przewidzianej w art. 107 § 3 kpa i nie może być uznane za decyzję administracyjną gdyż nie posiada minimum elementów na które składa się decyzja. Poza tym SKO wskazało, że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Powołując się na art. 9b ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (D.U. z 2012 r., poz. 391) – dalej ustawa o utrzymaniu czystości, i art. 68 ustawy z 2 lipca 2004 r o swobodzie działalności gospodarczej (D.U. z 2010 r., Nr. 220, poz. 1447 ze zm.) SKO wywodziło, że tylko odmowa wpisu przedsiębiorcy do rejestru działalności gospodarczej regulowanej następuje w formie decyzji. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla wykreślenia takiego podmiotu z rejestru. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ustanowienie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej formy decyzji dla tego rodzaju czynności, jak to ma miejsce w przypadku odmowy wpisu przedsiębiorcy do tego rejestru, określiłby to w akcie prawnym (tak jest np. w przypadku wykreślenia podmiotu z rejestru działalności lekarskiej – art. 19d ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r o zawodach lekarza i dentysty (D.U. z 2011r., Nr 277, poz. 1634). Ponieważ także ustawa o utrzymaniu czystości nie określa w jakiej formie następuje wykreślenie podmiotu z rejestru prowadzi do wniosku, że dla tego rodzaju czynności nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej. W konkluzji organ stwierdził, że skoro zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną to nie przysługuje na nie środek zaskarżenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie: -art. 104 kpa polegające na naruszeniu zasady domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej poprzez przyjęcie że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej; -art 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 9j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich nie zastosowanie w sytuacji w której przepis art. 9j ust 1 tej ustawy o utrzymaniu czystości odsyła wprost do art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; -art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez uznanie, że pismo Burmistrza Miasta P. z [...] października 2012 r nie spełnia wymogów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną; -art. 134 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; -brak pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia ewentualnie nie przekazanie sprawy właściwym organom do rozpoznania w sytuacji uznania, iż rozstrzygnięcie nie stanowi decyzji administracyjnej a inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której kontrolę sprawują sądy administracyjnej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, po pierwsze, że pismo Burmistrza Miasta P. z [...] października 2012 r. jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem o obowiązkach indywidualnych jednostki, posiada minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego wystarczających do tego aby zaliczyć ten akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Po drugie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości wprost odsyłają w art. 9j do art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z którego wynika, że orzeczenie o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności następuje w formie decyzji administracyjnej a wykreślenie wpisu z rejestru jest automatyczną konsekwencją wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Po trzecie wykładnia literalna art. 66 ust. 2 i 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa, że akta rejestrowe działalności gospodarczej zawierają decyzje o wykreśleniu wpisu a nowy wpis o takim samym zakresie działalności gospodarczej może być dokonany nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu. Twierdzenie, że wykreślenie z rejestru działalności regulowanej jest czynnością materialno-techniczną, od której nie przysługuje odwołanie prowadziłoby do sytuacji w której czynność dokonana bez zgody przedsiębiorcy pozbawiłaby go możliwości sprawdzenia czy jego działania są zgodne z prawem. Zdaniem Skarżącej wykreślenie z rejestru następuje na podstawie art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a zatem w pierwszej kolejności powinna być wydana decyzja o zakazie prowadzenia działalności, której konsekwencją jest ostatecznie wykreślenie podmiotu z rejestru działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację, że wykreślenie z rejestru nie jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji i stwierdzając, że wobec tego SKO nie badało czy pismo Burmistrza Miasta P. z [...] października 2012 r. spełnia wymogi decyzji określone w art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że SKO wydając zaskarżone postanowienie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 134, 107 § 1 i 3 i 104 k.p.a., art. przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i 9j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia należało w pierwszej kolejności ustalić czy dana sprawa podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej a jeżeli tak, to czy pismo z [...] października 2012 r. powinno być uznane za taką właśnie decyzję administracyjną. Tylko bowiem pozytywna odpowiedź na tak postawione pytania skutkuje uznaniem, że nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, co z kolei prowadziłoby do wniosku, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 marca 2001 V SA 2938/99 Lex nr. 51259, wyrok NSA z 22.09. 1981 r. SA 791/81, ONSA 1981 Nr.2, poz.91). Niespore jest, że przepis art. 104 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji. Załatwienie sprawy w takiej formie musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego które daje określonemu w tych przepisach organowi prawo do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.(por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 I OSK 30/11, Lex nr. 1149370). W sytuacji w której z przepisów prawa materialnego nie wynika w sposób jasny jakiej formy rozstrzygnięcia wymaga dana sprawa, konieczne jest "stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny" (wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r II OSK 1006/10, Lex nr. 1083480). W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu, wskazaną zresztą w piśmie z 22 października 2012 r. był art. 9j ust. 2 pkt. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że wykreślenie podmiotu z rejestru następuje w przypadkach o których mowa w art. 71 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej m.in. wtedy gdy stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w wymienionych w tym przepisie przypadkach. SKO zaprezentowało koncepcję w której tylko w wypadkach o jakich mowa w art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ ma obowiązek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem jako, że z art. 9j taki nakaz nie wynika a co za tym idzie tego rodzaju czynność organu polegająca na wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru nie jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej (odpowiedź na skargę str 10 akt). Wypada się zgodzić z organem, że z powołanych wyżej przepisów nie wynika wprost obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wykreślenia podmiotu z rejestru w przypadkach o jakich mowa w ustawie o utrzymaniu czystości. Z drugiej strony nie ulega wątpliwości, że pozbawienie podmiotu możliwości, zgodnego z prawem - zarejestrowanej, wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej stanowi o cofnięciu mu przyznanych uprawnień a gdyby te nie były jeszcze przyznane o odmowie ich przyznania, co wypełnia przesłanki do uznania tego rodzaju aktu za jednostronny, władczy przejaw woli uprawnionego organu. Tego rodzaju uprawnienia przysługują wójtom, burmistrzowi i prezydentowi o czym stanowi art. 9b ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Systemowa wykładnia przepisów dotyczących udzielania podmiotom uprawnień w zakresie prowadzenia działalności koncesjonowanej i odesłanie wprost do art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy musiało być podobne traktowanie przedsiębiorców o jakich mowa w art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i tych o jakich mowa w ustawie o utrzymaniu czystości – skoro w tym drugim przypadku odsyła do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i nakazuje stosować do nich te same reguły postępowania. Inna wykładnia tych przepisów, zaprezentowana przez organ, prowadziłaby do naruszenia podstawowej zasad państwa prawa polegającej na równym traktowaniu podmiotów – art. 32 Konstytucji RP, gdyż w przypadkach o jakich mowa w art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wydawana byłaby, przed wykreśleniem wpisu, decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem od której to decyzji tenże mógłby się odwołać, natomiast w sytuacji o jakiej mowa w art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości wykreślenie następowałoby wyłącznie na skutek nie podlegającej kontroli sądowej decyzji urzędnika administracji publicznej. Tym samym pozycja tego z przedsiębiorców o którym mowa w art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości byłaby zdecydowanie słabsza niż tego o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zasada równego traktowania podmiotów prawa nakazuje, w ocenie sądu, nie dokonywania rozróżnienia w podobnych stanach faktycznych. Tu podobieństwo sprowadza się przede wszystkim do tego, że zarówno w jednym jak i drugim przypadku przedsiębiorca zostaje pozbawiony możliwości wykonywania określonej działalności gospodarczej i w związku z tym w obu wypadkach powinien mieć tego samego prawa i obowiązki. Zarówno więc w sytuacji w której wykreślenie z rejestru następuje z powodów wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i z powodów wymienionych w art. 9j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości powinna być, przed czynnością polegającą na faktycznym wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru wydana decyzja o zakazie wykonywania działalności gospodarczej określonego rodzaju a strona powinna być pouczona o możliwości wniesienia odwołania. Tym samym w ocenie WSA analiza powołanych w decyzji i skardze przepisów prawa procesowego i materialnego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie istniała konieczność wydania decyzji administracyjnej. Błędne jest przekonanie organu, że pismo z [...] października 2012 r nie powinno być potraktowane jako decyzja administracyjny. Lektura tego pisma prowadzi do wniosku, że zawiera ono minimum elementów o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa aby uznać je za taką właśnie decyzję. Zawiera bowiem oznaczenie organu który sporządził pismo (Burmistrz Miasta P.), datę wydania ([...] października 2012 r,), oznaczenie strony (Skarżąca spółka), podstawę prawną (art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchwałę nr. [...] Rady Miejskiej w P.), treść rozstrzygnięcia (wykreślenie podmiotu z rejestru), uzasadnienie, podpis osoby upoważnionej de wydania decyzji ze wskazaniem jego imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (Burmistrz W. D.). Burmistrz, co wynika z art. 7 ust.1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest uprawniony do wydawania decyzji o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej we wnioskowanym zakresie. Z wymienionych w art. 107 § 1 kpa elementów pismo nie zawiera jedynie pouczenia co nie ma wpływu na ocenę tego pisma jako decyzji administracyjnej. Kryterium które kwalifikuje dany akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej jest zewnętrznym, jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach jednostki, o ile spełnia minimalne wymagania aby je uznać za akt istniejący w obrocie prawnym. W tym wypadku pismo z [...] października 2012 r. te wszystkie kryteria spełnia gdyż nie tylko zawiera minimum elementów decyzji – o czym była mowa wcześniej, ale i arbitralnie rozstrzyga o utracie przez Skarżącego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie. (por wyroki NSA: z 20 lipca 1981 r, SA 1163/81 OSPiKA 1982 z.9-10, poz. 169, z 21 lipca 2011 r. II OSK 1225/10 – baza orzeczeń NSA i publikacja J Borkowski i B Adamiak "Postępowanie administracyjne sądowoadministracyjne" Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, str. 254). NSA podkreśla w tych orzeczeniach, że treść a nie forma przesądza o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną, o ile oczywiście określona sprawa podlega rozpoznaniu w drodze decyzji. Z tych wszystkich względów WSA uznał, że pismo z [...] października 2012 r należało potraktować jako decyzję administracyjną od której stronie przysługuje środek odwoławczy a co za tym idzie, że nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Ponieważ SKO w tym wypadku, zgodnie z art. 17 ust. 1 k.p.a jest organem wyższego rzędu winno merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącego. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie uniemożliwia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 ust 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) skarga została uwzględniona.