IV SA/Wa 2841/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. F. kuratora spadku po K. F. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania W. F. utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia władania i użytkowania przez Nadleśnictwo K. lasu o powierzchni [...] ha położonego w L. oraz zwrotu tego lasu na rzecz spadkobierców K. F. Rozpatrując odwołanie W. F. od powyższej decyzji Minister Środowiska wskazał, że zgodnie z przepisami kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości miejscowej oraz rzeczowej. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. umorzył postępowanie w trybie art. 105 § 1 kpa, wskazując w uzasadnieniu, że nie jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie wygaszenia władania i użytkowania przez Nadleśnictwo K. spornego lasu oraz orzeczenia o jego zwrocie następcom prawnym K. F. Organ odwoławczy wskazał, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się wg przepisów o zakresie jego działania. Zakres działania wojewody ustala ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W zakresie działania wojewody określonego w ustawie nie wyszczególniono leśnictwa. Zatem Wojewoda [...] nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie. Organ administracji publicznej obowiązany jest zastosować art. 66 § 3 kpa jeżeli występują przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej. Minister Środowiska wskazał, że zarówno przepis art. 65 § 1 kpa, jak i art. 66 § 3 kpa regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Z kolei, jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem organu w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją w sprawie wygaszenia władania i użytkowania przez nadleśnictwo lasu oraz zwrot tego lasu. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotową działkę leśną przejęto na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jeżeli przejęcie nieruchomości leśnej wchodzącej w skład majątku ziemskiego nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, to można wystąpić o zbadanie zgodności tego przejęcia z przepisami powyższego dekretu do właściwego wojewody, a organem odwoławczym jest w tej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. F. Zdaniem skarżącego decyzja jest niezgodna z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i kwestionuje, że skarżący jest współwłaścicielem przedmiotowego lasu. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 kpa oraz art. 35 i 36 kpa, bowiem sprawa toczy się od 20 lat. Skarżący wskazał również, że decyzja narusza art. 2, 7, 8, 21, 63, 64, 77 oraz 83 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wskazane zarzuty oraz szczegółowo opisał stan sprawy, wnosząc o "unieważnienie" decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma przebieg postępowania przed organami administracji publicznej, który wymaga nieco szerszego przytoczenia niż to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie obydwie decyzje zostały wydane w wyniku toczącego się już uprzednio postępowania administracyjnego na skutek wniosku W. F. i R. E.z dnia 28 września 1992 r. skierowanego do Urzędu Rejonowego w K. W piśmie tym wnioskodawcy wnieśli o wstrzymanie wycinki drzew przez Nadleśnictwo K. w lesie położonym na działkach nr [...] w obrębie [...] gm. K., wchodzącego w skład nieruchomości rolnej zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność ich dziadka K. F. Następnie W. F. w piśmie z dnia 15 grudnia 1993 r. skierowanym do Ministra Obrony Narodowej Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wniósł o wygaszenie zarządu i użytkowania lasu przez Nadleśnictwo K. oraz o zwrot lasu spadkobiercom K. F. Wojewoda [...], rozpoznając tak sformułowany wniosek, decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] orzekł, że nieruchomość rolna o pow. [...] ha położona w L., o oznaczeniu wieczystoksięgowym [...], stanowiąca własność K. F., podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) z uwagi na powierzchnię ogólną przekraczającą 100 ha. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez W. F., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na konieczność rozpatrzenia sprawy zgodnie z treścią żądania stron. Minister zarzucił Wojewodzie wydanie decyzji niezgodnie z treścią wniosków z dnia 29 września 1992 r. i z dnia 15 grudnia 1993 r., które w ocenie Ministra dotyczą wstrzymania przez organy administracji państwowej rabunkowej gospodarki w lesie oraz wygaszenia zarządu i użytkowania lasu przez Nadleśnictwo K. oraz zwrotu lasu następcom prawnym byłego właściciela, a przez to dokonał interpretacji żądania wnioskodawców wbrew ich woli. We wniosku z dnia 15 kwietnia 2008 r. W. F. podtrzymał treść żądania zawartego w pismach z dnia 28 września 1992 r. i z dnia 15 grudnia 1993 r. o wygaszenie władania, czynności gospodarczych i użytkowania przez Nadleśnictwo K. lasu o pow. [...] ha, stanowiącego hipoteczną własność K. F., KW [...] oraz zwrot lasu spadkobiercom zmarłego K. F. Ponownie rozpoznając wnioski w granicach zgłoszonych żądań, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie, wskazując, że obowiązująca ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowi, że gospodarowanie mieniem znajdującym się we władaniu Lasów Państwowych należy do organów administracji leśnej, które także reprezentują Skarb Państwa w zakresie swojego działania. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, określającej zadania wojewody, nie dają wojewodzie podstaw prawnych do podejmowania czynności dotyczących gospodarowania mieniem będącym we władaniu Lasów Państwowych. Wobec tego, w świetle obowiązującego stanu prawnego Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawach stanowiących przedmiot zgłoszonych wniosków, tak w zakresie wygaszenia władania lasem i użytkowania go przez Nadleśnictwo K., jak i orzeczenia o zwrocie lasu następcom prawnym K. F. Z tego względu, w ocenie Wojewody, postępowanie administracyjne w tych sprawach stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Po rozpatrzeniu odwołania W. F. od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2013 r. [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję, w uzasadnieniu której wskazał, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zakres działania wojewody wynika z ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W zakresie działania wojewody określonego w ustawie nie wyszczególniono leśnictwa, a zatem Wojewoda [...] nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W myśl art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. W świetle natomiast art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych poddania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepisy te nakładają na organ administracji obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, chroniąc w ten sposób stronę przed skutkami nieznajomości prawa w zakresie m.in. formułowania żądań i kierowania ich do właściwych organów. W konsekwencji od momentu przekazania podania organowi właściwemu organ, który w trybie art. 65 § 1 kpa podanie przekazał nie może już dokonywać dalszych, związanych ze sprawą ustaleń i ocen ani też wydawać w sprawie jakichkolwiek rozstrzygnięć, w tym nie może oceniać przedmiotowości bądź bezprzedmiotowości postępowania. Nie może też umarzać prowadzonego przez siebie postępowania albowiem w istocie nie prowadził on jeszcze postępowania w sprawie, lecz jedynie czynności wstępne, wyjaśniające kwestię właściwości organów. Zarówno przepis art. 65 § 1 kpa, jak i art. 66 § 3 kpa regulują bowiem wyłącznie ustanie braku właściwości organu w fazie wszczęcia postępowania – świadczy o tym zarówno treść tych przepisów, jak i umiejscowienie ich w Kodeksie postępowania administracyjnego – nie odnosi się natomiast do sytuacji, w której w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdzi brak swej właściwości (por. J. Borkowski (w:) A. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 370). W takich przypadkach, do których nie odnosi się już zawarta w art. 65 § 1 kpa regulacja, prowadzący sprawę organ administracji publicznej winien umorzyć prowadzone postępowanie, albowiem w myśl art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jednakże nie można umorzyć postępowania, które się nie toczy. Organ administracji publicznej nie może umorzyć prowadzonego postępowania powołując się na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy kwestionuje swoją właściwość, ponieważ niewłaściwość nie świadczy o bezprzedmiotowości, lecz o konieczności rozpoznania sprawy przez inny organ. Jednakże w sytuacji, gdy postępowanie przed organem już się toczy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdy w toku niniejszego postępowania administracyjnego wskutek jego prowadzenia przez wiele lat, inkryminowane decyzje poprzedzone były decyzjami wydawanymi w administracyjnym toku instancji, w tym decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. załatwiającą sprawę co do istoty, wprawdzie wbrew żądaniu strony, ale jednak merytoryczną – to konieczne staje się zakończenie takiego postępowania umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Tym samym uzasadnione jest stanowisko organów o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa, bowiem konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że wojewoda nie posiada kompetencji do rozstrzygania sprawy wywołanej wnioskami z dnia 28 września 1992 r. i z dnia 15 grudnia 1993 r. Zatem, jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ administracji stwierdzi brak kompetencji do załatwienia sprawy, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, bowiem bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2460/06 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo administracyjne jest dziedziną nie tylko regulującą zachowania się administracji publicznej wobec obywatela, ale także gwarantującą, że administracja publiczna należycie zadba o jego interesy wtedy, gdy są one naruszane przez inne podmioty prawa przez działania należące przedmiotowo do tej dziedziny prawa. Powinnością organów administracji publicznej jest więc nie tylko stosowanie prawa według przyznanych tym organom kompetencji, ale również dbanie o to, aby interesy obywateli były chronione przez całą administrację. Temu też celowi służy regulacja Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 kpa) w połączeniu z unormowaniem głoszącym, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego (art. 65 § 1 kpa). W ten sposób obywatel, który nie potrafi odpowiednio zakwalifikować sprawy, o załatwienie której wnioskuje może być pewien, że trafi ona do organu, który ma kompetencję do jej załatwienia. Powyższa regulacja prawna nakłada więc na każdy organ administracji publicznej obowiązek wstępnej analizy wniesionego do niego podania najpierw z punktu widzenia istnienia sprawy administracyjnej, a potem z punktu widzenia jego własnej kompetencji, a w przypadku jej braku obowiązek przekazania sprawy temu organowi, który odbiorca podania uznał za kompetentny. Umorzenie postępowania służy tylko sytuacjom, w których dane postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czyli w których przestała istnieć sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 kpa. Dla analizy przepisu art. 105 § 1 kpa znaczenie ma pojęcie przedmiotu procesu, bowiem przedmiot postępowania wyznacza pewne ogólne przesłanki prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast przedmiot procesu wyznacza takie przesłanki w konkretnej sprawie. Warto dodać, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 kpa, warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, a to zaś obliguje organ prowadzący to postępowanie do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa, co też powinien uczynić organ na gruncie rozpoznawanej sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1011/11 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów rację ma organ odwoławczy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, w świetle którego przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe będzie zatem, tak jak zaistniało to w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie, która nie jest uregulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy. Ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutkiem decyzji umarzającej postępowanie jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 105 kpa, publ. system informacji prawnej Lex Omega; zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 701/04 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.