IV SA/Wa 2842/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. O., M. K. P. i Z. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...], z dnia [...] września 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania E. O., w miejsce którego wstąpili jego spadkobiercy: M. P., A. O. i Z. O., od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. znak [...] zezwalającej Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]" na wejście w teren, celem wykonania linii napowietrznych 110 kV od stacji M. do WSK "[...]"w pasie roboczym po 20 mb od każdej linii w czasie od 1 lipca 1983 r. do 31 grudnia 1984 r. w części dot. pkt 6 decyzji tj. działki nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Naczelnik Miasta M. działając na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) decyzją z [...] lipca 1983 r. znak [...] udzielił zezwolenia Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]" na wejście w teren w związku z budową dwóch linii elektroenergetycznych 110 kV do WSK "[...]" w pasie roboczym po 20 mb od każdej linii m.in. na działce nr [...] będącej w użytkowaniu J. B., B. B., W. O., L. L., S. C. Pismem z 4 stycznia 2011 r. E. O. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. w części dotyczącej pkt 6. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. zezwalającej Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]" na wejście w teren, celem wykonania linii napowietrznych 110 kV od stacji M. do WSK "[...]"w pasie roboczym po 20 mb od każdej linii w czasie od 1 lipca 1983 r. do 31 grudnia 1984 r. w części dot. pkt 6 decyzji przez działkę nr [...]. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył E. O. podnosząc, iż organ I instancji wadliwie uznał za strony użytkowników działki objętej ograniczeniem. Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ustalił, że akta administracyjne dotyczące zaskarżonej decyzji są niekompletne. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. CBOSA). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podjął czynności mające na celu odszukanie dokumentów postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w Urzędzie Miasta w M., Starostwie Powiatowym w M., Archiwum Państwowym w R. Pomimo ww. działań udało się odnaleźć jedynie część dokumentów postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Jednakże niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Dalej Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. została wydana na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie zaś do art. 35 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Natomiast, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Decyzja Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. dotyczyła zezwolenia Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]" na wejście w teren w związku z budową dwóch linii elektroenergetycznych 110 kV do WSK "[...]" w pasie roboczym po 20 mb od każdej linii, co pozwala uznać, że inwestycja ta dotyczyła kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. W toku postępowania nadzorczego ustalono, że Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 1983 r. znak [...] zatwierdził plan realizacyjny i wydał pozwolenie na budowę 2 linii energetycznych 110 kV od stacji M. do WSK "[...]". Pozwala to stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niezbędne do czasowego zajęcia przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że oprócz decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1983 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. udało się odnaleźć jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 20 czerwca 1983 r. Inne dokumenty, z uwagi na znaczny upływ lat, nie zachowały się. Z akt sprawy wynika, że działce nr [...] odpowiadają obecnie działki powstałe z podziału działki nr [...]. Linia elektroenergetyczna przebiega przez działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Jednocześnie z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 1 lipca 1983 r. wynika, iż władającymi działką nr [...] byli: A. E., M. E., P. E., E. G., M. G., M. G., M. G., R. G. oraz J. O. Z treści opisu stanu prawnego działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] sporządzonego w dniu 13 stycznia 2011 r. przez geodetę upr. S. M. wynika, iż ww. osoby są ujawnione w [...], jako właściciele nieruchomości. Z postanowienia Sądu Rejonowego w M. z [...] lipca 1989 r., sygn. akt: [...], iż spadek po P. E., M. E., A. E. i S. G. nabył J. O. Na podstawie ww. postanowienia z [...] lipca 1989 r. spadek po zmarłym w dniu 31 maja 1970 r. J. O. nabyli W. O., H. O. i E. O. Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...], właścicielem działek nr [...], nr [...], nr [...] jest E. O. Z Aktu Poświadczenia Dziedziczenia z [...] sierpnia 2015 r. Rep. A nr [...] wynika, że E. O. zmarł 29 czerwca 2015 r. a spadek po nim nabyły M. P., A. O. i Z. O. Natomiast działka nr [...] - droga, objęta księgą wieczystą KW nr [...], jest przedmiotem współwłasności E. O., A. D., K. R., A. O., L. B., R. B., A. K., R. K., W. C., S. C., J. G., L. M., M. S. i B. S. Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że pomimo tego, iż w postępowaniu nadzorczym nie udało się odnaleźć archiwalnych egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonej decyzji, to nie można przyjąć że nie została ona doręczona wszystkim stronom postępowania lub została skierowana do podmiotów nie będących stronami tego postępowania. Z pozyskanych kopii akt wynika, iż decyzja wywłaszczeniowa została doręczona co najmniej inwestorowi. Nie można tym samym podzielić zarzutów odwołania, jakoby decyzja Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła wywołać skutków prawnych jako decyzja nieistniejąca. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym właściwy jest tryb wznowieniowy uregulowany w art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. Żadna z podstaw wznowienia postępowania nie może jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01, publ. CBOSA). Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie dała również podstaw do przyjęcia, aby kwestionowana decyzja mogła być obarczona którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. wniosły: A. O., M. P. i Z. O. Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974, nr 10 poz. 64 z późń. zm., dalej jako: "Ustawa Wywłaszczeniowa,,) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r. znak: [...] w części dot. pkt 6 tj. działki nr [...] w postaci wydania jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (brak przepisu administracyjnego prawa materialnego pozwalającego kształtować w sposób nią określony prawa posiadaczy nieruchomości); z ostrożności procesowej - w razie przyjęcia, że decyzja Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r. znak: [...] posiada jednak podstawą prawną: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Ustawy Wywłaszczeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r. znak: [...] w części dot. pkt 6 tj. działki nr [...] w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), polegającym na uznaniu, że na podstawie art. 35 ust. 1 Ustawy Wywłaszczeniowej ograniczenie prawa własności współwłaścicieli działki, nr [...] nastąpi poprzez wydanie decyzji w stosunku do użytkowników części tej działki, podczas gdy ograniczenie takie powinno nastąpić w drodze postępowania przeprowadzonego wobec współwłaścicieli działki i decyzji wydanej na ich rzecz, a w konsekwencji prowadzenie postępowania mającego na celu ograniczenie prawa własności nieruchomości wyłącznie z udziałem jej posiadaczy z całkowitym pominięciem właścicieli. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Ustawy Wywłaszczeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r. znak: [...] w części dot. pkt 6 tj. działki nr [...] w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ) mimo ustalenia przez Organ naruszenia procedury wydawania decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r. znak: [...]. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...] w części dot. pkt 6, tj. działki nr [...] wszystkim osobom, których interesu prawne lub obowiązku dotyczyło to postępowanie (art. 28 k.p.a.). a w konsekwencji wydanie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] na rzecz nie wszystkich stron postępowania; art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...] w części dot. pkt 6, tj. działki nr [...] oraz niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez wszystkie strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przyznania wszystkim stronom postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...] w części dot. pkt 6, tj. działki nr [...] możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w tym postępowaniu dowodów, a w konsekwencji przyjęcie okoliczności za udowodnione na takiej podstawie. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...] w części dot. pkt 6, tj. działki nr [...], mimo zaistnienia przesłanek do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...] w części dot. pkt 6, tj. działki nr [...]. W konsekwencji powyższego skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. zezwalającej Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]" na wejście w teren, celem wykonania linii napowietrznych 110 kV od stacji M. do WSK "[...]"w pasie roboczym po 20 mb od każdej linii w czasie od 1 lipca 1983 r. do 31 grudnia 1984 r. w części dot. pkt 6 decyzji tj. działki nr [...]. Generalnie podstawą prawną decyzji jest norma prawa materialnego ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. W doktrynie przyjmuje się, że decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 725). Zatem wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (art. 35 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Świadczy to, że w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta M., istniał przepis prawny, który umocowywał administrację publiczną do działania, jednocześnie spełniał wymagania podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Pozwala to uznać niezasadność zarzutu skargi, że decyzja Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. została wydana bez podstawy prawnej. Przepis art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości został umieszczony w rozdziale 5 tej ustawy, zatytułowanym "Szczególny tryb wywłaszczenia". Reguły wykładni systemowej nakazują uznać go zatem za przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., I OSK 954/07, Lex nr 496170). Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 35 nie powodowało zmiany właściciela. Zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych ciągów technicznych (art. 35 ust. 1) rodziło jedynie roszczenie o odszkodowanie za straty wynikłe z tych działań (art. 36 ust. 1). Dopiero, gdy założenie i przeprowadzenie określonych przewodów lub urządzeń spowodowało, że nieruchomość przestała się nadawać do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3ustawy). Z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że wejście na nieruchomość w celu wykonania linii napowietrznych 110 kV wymagało wedle wówczas obowiązujących przepisów, jedynie zezwolenia właściwego organu administracji, a nie prawa do gruntu. Ponadto wymagana była zatwierdzona lokalizacja szczegółowa, którą w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z [...] maja 1983 r. Nr [...] zatwierdzająca dla WSK "[...]" plan realizacyjny obejmujący budowę 2 linii elektroenergetycznych 110 kV od stacji M. do WSK "[...]". Wymagania formalne wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy wydawaniu decyzji przez Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. zostały spełnione. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. zezwalała Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]" na wejście na teren określonych w decyzji nieruchomości celem budowy dwóch linii elektroenergetycznych 110 kV. Nakładała na inwestora obowiązek komisyjnego ustalenia składników zasiewów i upraw znajdujących się na nieruchomościach dla późniejszego określenia odszkodowania za ewentualne szkody spowodowane zajęciem terenu. Po przeprowadzeniu inwestycji, inwestor miał zwrócić nieruchomości w stanie uporządkowanym i zdatnym do dalszego użytkowania przez posiadaczy nieruchomości. Ponadto osobom uprawnionym przysługiwało prawo wstępu do urządzeń w celu wykonania czynności związanych z ich konserwacją. Zatem decyzja ta dawała określone prawa i obowiązki inwestorowi. Natomiast na użytkowników części działki nr [...] wymienionych w punkcie I podpunkt 6, decyzja nie nakładała żadnych obowiązków i nie dawała im żadnych praw. Wymienienie ich, zgodnie ze stanem faktycznym, jako użytkowników części działki nr [...], nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, o jakim mowa w skardze. Faktem natomiast jest, że Naczelnik Miasta M., w toku prowadzonego postępowania nie ustalił właścicieli działki nr [...], którym służył przymiot strony w tym postępowaniu. Przy czym z uwagi na upływ czasu, organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie dysponuje całością akt administracyjnych ocenianego postępowania. Jednocześnie dzisiaj wiemy, że w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika Miasta M., stan prawny działki nr [...] był nieuregulowany. Niewątpliwie, powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisów prawa. Ocenie jednak podlega - czy charakter takiego naruszenia występujący w sprawie, ma cechy rażącego naruszenia prawa i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Z punktu bytu prawnego decyzji wadliwej, naruszającej jedynie przepisy proceduralne, nie ma to jednak znaczenia, skoro ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. W sytuacji jednak, gdy dochodzi do naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego lub również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, wówczas dopiero może być mowa o zastosowaniu trybu nieważnościowego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony, według której organ winien "zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań" (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje wszystkie jego stadia, zatem przesłanka uzasadniająca wznowienie będzie obejmować sytuacje, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych, istotnych jego fazach, z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego. W sytuacji, jak w przedmiotowej sprawie, gdy właściciele działki nr [...] nie brali udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r., właściwy jest tryb wznowieniowy uregulowany w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawa do wznowienia postępowania nie może być jednocześnie przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Wynika to z zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, które nie mogą być stosowane zamiennie. W przedstawionym stanie sprawy nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia przez Naczelnika Miasta M. prawa obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Zachowane zostały bowiem przesłanki wydania zezwolenia w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a mianowicie inwestycja, dla realizacji której udzielono zezwolenia, miała charakter zadania użyteczności publicznej, co wypełniało zasadniczą przesłankę przewidzianą w art. 3 ust. 1 ustawy, istniała także decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji. Z akt administracyjnych wynika, że zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...], właścicielem działek nr [...], nr [...], nr [...] był E. O.. Zgodnie z Aktem Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. Rep. Nr [...] spadek po E. O. nabyły M. P., A. O. i Z. O. Zatem zarzut pominięcia w sprawie innych spadkobierców J. O. jest nieuzasadniony. Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. W tej sytuacji zarówno Wojewoda [...] orzekający w pierwszej instancji, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji, prawidłowo, w ocenie sądu, uznali, że decyzja Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1983 r. nie narusza rażąco prawa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.