IV SA/Wa 290/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - kpa w związku z art. 9a oraz art. 112 ust. 4 art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] wniesionego od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2012 r., w której orzeczono o odmowie wywłaszczenia na rzecz Gminy [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0427 ha i nr [...] o powierzchni 0,0331 ha uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 25 listopada 2011 r. (znak: [...]) Burmistrz [...] wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Gminy [...] nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 331 m2 oraz jako działka nr [...] o powierzchni 427 m2. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż przedmiotowy grunt jest niezbędny dla realizacji celu publicznego polegającego na budowie ciągu pieszo-jezdnego, którego lokalizacja została określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla obszaru "[...]" i oznaczona symbolem [...]. Zaznaczono również, iż aktualnie przedmiotowa nieruchomość użytkowana jest jako dojazd do sąsiadującej z nią posesji. Wnioskodawca podkreślił także, iż pomimo przeprowadzenia rokowań o nabycie przedmiotowego gruntu na podstawie umowy cywilnoprawnej przeprowadzonych z aktualnym właścicielem – H. N. nie doszło do podpisania stosownego aktu notarialnego. Pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. Starosta Powiatu [...] poinformował strony niniejszego postępowania o wpłynięciu wniosku o wywłaszczenie na podstawie art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,0331 ha j nr [...] o powierzchni 0,0427 ha położonej w [...] przeznaczonej pod ciąg pieszo-jezdny, której aktualnym właścicielem jest H. N. Organ I-szej instancji wyznaczył stronom dwumiesięczny termin na zawarcie umowy cywilnej przenoszącej własność przedmiotowego gruntu liczony od dnia 25 listopada 2011 r. Starosta Powiatu [...] poinformował jednocześnie, iż z upływem wyznaczonego terminu nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Pismem z dnia 15 grudnia 2011 r. H. N. poinformowała Starostę Powiatu [...], iż nie jest zainteresowana sprzedażą przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i stanowczo sprzeciwiła się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia opisanej powyżej nieruchomości. W jej ocenie realizacja na przedmiotowym gruncie ciągu pieszo-jezdnego nie stanowiła celu publicznego z uwagi na okoliczność, iż miałby on zapewniać dojazd jedynie dwóm osobom - Państwu S. Pismem z dnia 9 lutego 2012 r. Starosta [...] zawiadomił H. N. oraz Burmistrza [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jednocześnie w zawiadomieniu organ I-szej instancji zaznaczył, iż działka jest niezbędna do zrealizowania celu publicznego polegającego na budowie ciągu pieszo-jezdnego. W toku postępowania Starosta [...] zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, w którym ustalona została rynkowa wartość przedmiotowej nieruchomości i zgodnie z wyceną sporządzoną dniu [...] kwietnia 2012 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego [...] rynkowa wartość ww nieruchomości o powierzchni 758 m2, wynosi 82.000,00 zł (słownie: osiemdziesiąt dwa tysiące złotych 00/100). Pismem z dnia 8 maja 2012 r. Starosta [...] zawiadomił strony niniejszego postępowania o terminie rozprawy administracyjnej, w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy [...] nieruchomości, która odbyła się w dniu 24 maja 2012 r. w siedzibie starostwa w sprawie wywłaszczenia ww nieruchomości. W trakcie rozprawy Starosta [...] powziął wątpliwość czy ciąg pieszo jezdny można zaliczyć do celów publicznych, wymienionych w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Z kolei wg § [...] uchwały Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania obszaru "[...]" tereny komunikacji oznaczone symbolem [...] są to ciągi pieszo-jezdne i ciągi piesze. Wobec powyższych wątpliwości w dniu 31 maja 2012r skierował pismo do Burmistrza [...] o potwierdzenie, że ciąg pieszo jezdny jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. Burmistrz [...] poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przedmiotowa nieruchomość oznaczona na planie jako ciąg pieszo-jezdny wchodzi w skład "terenów komunikacji" z dopuszczeniem lokalizacji jezdni, ścieżek rowerowych, chodników, przyulicznych pasów postojowych, zatok parkingowych, dla samochodów, zatok przystankowych dla pojazdów komunikacji zbiorowej i taksówek, wiat przystankowych, zieleni przyulicznej i izolacyjnej, sieci i urządzeń technicznego uzbrojenia terenu, urządzeń organizacji ruchu, oświetlenia ulic, elementów wyposażenia ulic i urządzania przestrzeni publicznych. Jednocześnie Burmistrz [...] zaznaczył, że przedmiotowy ciąg pieszo jezdny stanowi powiązanie z ulicą [...]. Zdaniem Starosty powyższe wyjaśnienia nie potwierdziły jednoznacznie, że działki nr [...] i [...] objęte wnioskiem o wywłaszczenie są przeznaczone do zrealizowania celu publicznego. Pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. Starosta [...] zawiadomił strony niniejszego postępowania o zgromadzeniu w niniejszej sprawie materiału dowodowego, z którym strony mogą się zapoznawać w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. H. N. zakwestionowała stanowisko Burmistrza [...] i ponownie wyraziła swój sprzeciw wobec odjęcia przysługującego jej prawa własności na rzecz gminy [...]. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...] Starosta Powiatu [...] odmówił wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Od rozstrzygnięcia organu I-szej instancji z dnia [...] września 2012 r. odwołanie wniósł Burmistrz [...], w wyniku rozpoznania którego Wojewoda [...] uchylił ww decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego projektowany ciąg pieszo-jezdny, oznaczony na planie symbolem [...], należałoby zakwalifikować do kategorii drogi publicznej. Ponadto zarówno z wyjaśnień zawartych w piśmie Burmistrza [...] z dnia 5 czerwca 2012 r., jak i z wyrysu z załącznika graficznego do uchwały w sprawie planu miejscowego wynika, iż projektowany ciąg pieszo-jezdny łączy się z pozostałymi projektowanymi drogami oznaczonymi w planie symbolami KDL i KDD i ma zapewniać ich powiązanie z istniejącą ulicą [...]. Wszystkie te okoliczności wskazują w istocie na publiczny charakter i przeznaczenie wskazanych działek do powszechnego publicznego użytku nieograniczonej liczbie osób. Zdaniem Wojewody jednak, kategoryczne przesądzenie charakteru drogi będzie możliwe dopiero po szczegółowej analizie przez organ I instancji kwestii związanej z unormowaniem planu. Stąd też Starosta winien, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dążyć do dokonania prawidłowej wykładni zapisów planu, czemu służyć mogą materiały z prac planistycznych, w tym protokoły posiedzeń zespołów specjalistycznych, opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu, a także opracowania, koncepcje, projekty, piany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. W sytuacji braku nowych okoliczności uzasadniających odmienną interpretację zapisów planu konieczne będzie wydanie decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ze skarga do tut Sądu wystąpiła H. N. wnosząc o: uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości; utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ucgulając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) przyjął, że decyzja organu II instancji narusza prawo. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ww ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Przepis art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ obowiązany jest działać w oparciu o obowiązujące normy prawne, w sposób prawidłowy ustalać znaczenie tych norm, niewadliwie dokonać subsumcji i w sposób prawidłowy ustalić następstwa prawne. Powyższe dotyczy stosowania zarówno norm prawa materialnego jak i norm prawa procesowego. Zgodnie natomiast z art. 7 kpa , organy administracji stojąc na straży praworządności mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W toku postępowania organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie regułami wynikającymi z przepisów art. 75-88 kpa. Z kolei art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13. 10. 1998 r. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż Sąd poddając analizie całokształt sprawy uznał, iż decyzja organu II instancji naruszyła prawo. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. [...], którą uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2012 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do § 4 ust. 1 w zawiązku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg publicznych oznaczone stosownym symbolem: autostrady (A), ekspresowe (S), główne ruchu przyspieszonego (GP), Główne (G), zbiorcze (Z), lokalne (L), dojazdowe (D). Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające określonym klasom dróg publicznych, odpowiednio w sposób określony z § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). W świetle powołanych powyżej przepisów projektowany, o szerokości 6 m, ciąg pieszo- jezdny oznaczony symbolem [...] na działkach H. N. nie jest klasyfikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, dlatego uznanie projektowanego ciągu pieszo-jezdnego za mający stanowić cel publiczny jako droga publiczna nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) mianem celu publicznego określa się wydzielenie gruntów pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc wyłącznie klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem; zaś w okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiotowy grunt ma zostać wywłaszczony pod utworzenie ciągu pieszo-jezdnego. A zatem, powyższa inwestycja nie może być objęta mianem celu publicznego skoro ciąg pieszo-jezdny nie ma charakteru drogi publicznej, można go zaklasyfikować jedynie do dróg wewnętrznych (m.in. wyrok NSA II OSK 122/09). Nadto, w tym miejscu należy wskazać treść art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Przepis ten wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności i stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności, zgodnie z interesem powszechnym(...). Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (wyrok WSA z 25.01.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1834/07, publ. Lex nr 8982217). Również wymaga podkreślenia okoliczność, iż mając na uwadze treść art. 138 par. 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji wskazując, iż w jego ocenie w przedmiotowej sprawie organ I-szej instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało wskazania dowodów, na których oparł się organ I- szej instancji przyjmując, że projektowany ciąg pieszo-jezdny nie może zostać zakwalifikowany jako droga publiczna oraz nie podał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom w tym zakresie Burmistrza [...]. Sąd nie podziela tej argumentacji, uznając, że Starosta w sposób jednoznaczny wskazał przyczynę odmowy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak również powołał podstawę prawną ww decyzji, a swoje stanowisko należycie uzasadnił. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzania, aby miała miejsce konieczność dokonywania jeszcze dodatkowych ustaleń i przeprowadzania postępowania wyjaśniającego dotyczącego wyjaśnienia "charakteru" ciągu pieszo-jezdnego przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji istnienia obowiązującej ww powołanej regulacji prawnej. Natomiast w przypadku powziętych wątpliwości w tym zakresie Wojewoda winien był sam przeprowadzić uzupełnienie dowodów a następnie ich analizę i wydać orzeczenie co do meritum sprawy. Z wszystkich tych przyczyn Sąd działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.