IV SA/Wa 2900/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na czynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów podróży 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r., skierowanym do Fundacji [...] z siedzibą w L. (dalej "Skarżąca" albo "Fundacja") Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu") odmówił Skarżącej zwrotu kosztów dojazdu jej przedstawiciela do siedziby Szefa Urzędu, objętych rachunkiem nr [...] z dnia 19 czerwca 2018 r. na kwotę 1009, 19 zł, zwracając ten rachunek Skarżącej. Organ wskazał, że żądany zwrot kosztów jest niedopuszczalny w świetle art.69l ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz.1109), dalej "ustawy", dopuszczający taki zwrot wyłącznie w odniesieniu do przejazdów do ośrodka, strzeżonego ośrodka lub aresztu dla cudzoziemców oraz do siedziby Rady do Spraw Uchodźców. II. Pismem z dnia 24 września 2018 r., wniesionym przed upływem trzydziestu dni od dnia otrzymania w/w Szefa Urzędu pisma z dnia 20 sierpnia 2018 r., Skarżąca wniosła do tut. Sądu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę na czynność z zakresu administracji publicznej, objętą przedmiotowym pismem (doręczonym Skarżącej w dniu 24 sierpnia 2018 r.), dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, polegającą na odmowie zwrotu kosztów podróży pełnomocnika (rachunek [...]) w celu zapoznania się z aktami sprawy klienta korzystającego z ustawowej nieodpłatnej pomocy prawnej, wywodząc iż kwestionowana czynność została wydana z naruszeniem następujących przepisów prawa: - art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., poprzez pominięcie przez Szefa Urzędu przy odmowie opłacenia rachunku konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą prawo stanowione przez Unię Europejską jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, w wyniku czego Szef UDSC - mimo jednoznacznego w tym zakresie uprawnienia gwarantowanego cudzoziemcom w prawie UE - uznał, iż jest związany dyspozycją przepisu art. 69 I ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który przewiduje możliwość refundacji kosztów dojazdu tylko i wyłącznie do ośrodka, strzeżonego ośrodka lub aresztu dla cudzoziemców oraz do siedziby Rady do Spraw Uchodźców. - art. 20 ust. 1, w związku z art. 20 ust. 3 oraz art. 23 ust. 1 Dyrektywy 2013/32 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona), dalej "Dyrektywy 2013/32" albo "Dyrektywy" poprzez ograniczenie zakresu przysługującego cudzoziemcowi prawa do "bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej w postępowaniach odwoławczych", które ma charakter arbitralny i utrudniający skuteczny dostęp wnioskodawcy do wymiaru sprawiedliwości, w szczególności poprzez niezapewnienie przez państwo, "aby doradca lub zastępca prawny (...), który udziela pomocy prawnej wnioskodawcy lub reprezentuje go na warunkach określonych w prawie krajowym, korzystał z dostępu do informacji zawartych w aktach wnioskodawcy, na podstawie których decyzja jest podejmowana lub zostanie podjęta zostanie." - art. 46 ust. 1 Dyrektywy 2013/32, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w związku z art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez uniemożliwienie czynnościami podjętymi przez Szefa Urzędu skorzystania z gwarantowanego cudzoziemcom ubiegającym się o objęcie ochroną międzynarodową "prawa do skutecznego środka zaskarżenia [wobec] decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej "prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu", "prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przed sądem" czy "prawa do skutecznego środka odwoławczego przed organem krajowym". Skarga wnosi o: 1) stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., że odmowa pokrycia kosztów pełnomocnika cudzoziemca do W. w celu przeglądu akt będących w dyspozycji Szefa Urzędu stanowi naruszenie prawa; 2) nakazanie Szefowi Urzędu, na podstawie art. 135 p.p.s.a., realizacji rachunku 13/06/2018 w pełnej kwocie, której domaga się Skarżąca; 3) rozważenie niezbędności wystąpienia w trybie przewidzianym w art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: "Czy prawidłowa wykładnia art 20 ust 1, w związku z art. 20 ust. 3 oraz art. 23 ust. 1 Dyrektywy 2013/32 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona), pozwala na tako implementację przysługujących cudzoziemcowi gwarancji proceduralnych, w tym w szczególności prawa do bezpłatnej pomocy prawnej w postępowaniu odwoławczym, że państwo członkowskie na podstawie przepisów krajowych może odmówić refundacji kosztów poniesionych w okresie między umocowaniem pełnomocnika, a złożeniem odwołania do organu II Instancji, dotyczących dojazdu pełnomocnika w celu zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I Instancji w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeśli przygotowanie tego odwołania stanowi cześć bezpłatnej pomocy prawnej gwarantowanej przepisami dyrektywy 2013/32 i prawa krajowego ?". W skardze zamieszczono obszerne uzasadnienie w/w zarzutów. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 18 października 2018 r., Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stawisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Sąd rozpoznał skargę na czynność Szefa Urzędu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Z art.3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art.146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym przesłanką do uwzględnienia przez sąd skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., jest stwierdzenie, iż przy wydaniu w/w aktu lub podjęciu czynności przez organ doszło do naruszenia prawa odpowiadającego kryteriom wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. V. Kontrola legalności zaskarżonej czynności Szefa Urzędu prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest czynność Szefa Urzędu, objęta pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r., polegająca na odmowie zwrotu Skarżącemu, będącemu organizacją pozarządową, o której mowa w art.69f ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwrotu – na zasadach określonych w art.69l ust.1 pkt 1 w/w ustawy - kosztów przejazdu do siedziby Szefa Urzędu, który to przejazd Skarżąca kwalifikuje jako bezpośrednio związany z udzieleniem cudzoziemcowi nieodpłatnej pomocy prawnej w formie, o której mowa w art.69e pkt 1 lit.d ustawy (tj. polegającej na sporządzeniu odwołania od decyzji o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny). Zgodzić należy się ze skargą, że kwestionowana czynność Szefa Urzędu jest wadliwa z uwagi na dokonanie przez organ nieprawidłowej wykładni art.69l ust.1 pkt 2 ustawy, zakładającej całkowitą niedopuszczalność refundowania organizacji pozarządowej ze środków publicznych kosztów przejazdów jej przedstawiciela do siedziby organu I instancji, niezbędnych do sporządzenia odwołania od decyzji organu I instancji. W konsekwencji powyższego organ niezasadnie odstąpił od ustalenia, czy przedmiotowy przejazd do siedziby organu I instancji miał związek ze sporządzeniem odwołania od decyzji, o której mowa w art.69e pkt 1d ustawy. W sytuacji, w której w/w związek zostałby wykazany, dokonanie przez Szefa Urzędu stosownej refundacji na rzecz Skarżącego, byłoby w pełni zasadne. Mając na uwadze kryteria oceny legalności czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazane w art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (odesłanie do odpowiedniego stosowania art.145 § 1 pkt 1), uznać należy, iż kwestionowana skargą czynność jest obarczona istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na zaniechaniu wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. 2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przedmiotowa czynność spełnia kryteria czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co otworzyło Sądowi drogę do skontrolowania jej legalności. Jak trafnie skonkludowano w wyroku tut. Sądu z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2679/13, publ. Lex, "O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, którego uprawnienia do ochrony praw lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że "istnienie" lub "nieistnienie" uprawnienia do ochrony praw, wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.". Nie ulega wątpliwości, że w/w kryteria zostały spełnione w niniejszej sprawie, która: a) dotyczy skonkretyzowanego, indywidualnego podmiotu, tj. Skarżącego, b) jej przedmiotem jest uprawnienie wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. wynikające z art.69l ust.1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach uprawnienie organizacji pozarządowej do zwrotu niezbędnych i udokumentowanych kosztów przejazdów, związanych z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej cudzoziemcowi. Jednocześnie obowiązujące przepisy nie przewidują orzekania we w/w przedmiocie w drodze decyzji administracyjnej albo postanowienia. Odmowa dokonania przez organ żądanego zwrotu kosztów na rzecz Skarżącej podlega w tej sytuacji kontroli sądowej. W kontekście istnienia kognicji sądu administracyjnego do dokonywania kontroli tego rodzaju czynności lub aktów, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które dotyczą nieuznania uprawnienia strony do otrzymania świadczeń pieniężnych, zasadnym jest odwołanie się np. do orzecznictwa sądowego, rozstrzygającego kwestię: (-) formy prawnej, w jakiej przyznaje się wynagrodzenie przedstawicielowi strony postępowania administracyjnego, ustanowionemu na wniosek organu przez sąd powszechny w trybie art. 34 § 1 k.p.a. W orzecznictwie tym przyjmuje się zgodnie, że: "Przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny, niż decyzja lub postanowienie. Oznacza to, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swoich praw w drodze skargi do sądu administracyjnego." (por. np. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 150/17, tut. Sądu z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 269/14, WSA w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Ol 333/14, publ. LEX); (-) odmowy zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu, w myśl którego to orzecznictwa skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 818/12, WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 873/13, WSA w Lublinie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 927/13, publ. LEX). Okoliczność, iż w/w orzecznictwo odnosi się ściśle nie do czynności a do aktu, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia albowiem w/w obie formy działania organów administracji są do siebie w istotny sposób zbliżone. 3. Regulacje prawne, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przedstawiają się następująco: Z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie – w zakresie nowo wprowadzonych przepisów art. 69c-69h, art. 69j, art. 69l i art. 69m, zawartych w Rozdziale 4a "Nieodpłatna informacja prawna i nieodpłatna pomoc prawna" - ustawa nowelizująca ustawę o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 13 października 2015 r.). Od tej daty w/w instytucje nieodpłatnej informacji prawnej i nieodpłatnej pomocy prawnej zaczęły zatem obowiązywać. Przywołana nowelizacja ustawy stanowiła we w/w zakresie implementację przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) - (Dz.U.UE L z dnia 29 czerwca 2013 r.). W art.20 ust.1, 2 i 3 Dyrektywy postanowiono, co następuje: Państwa członkowskie zapewniają, aby na prośbę udzielano bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej w postępowaniach odwoławczych przewidzianych w rozdziale V. Obejmuje to co najmniej przygotowanie wymaganych dokumentów proceduralnych i udział w rozprawie przed sądem pierwszej instancji w imieniu wnioskodawcy (ust.1). Państwa członkowskie mogą również zapewniać bezpłatną pomoc lub reprezentację prawną w postępowaniach w pierwszej instancji przewidzianych w rozdziale III. W takich przypadkach art. 19 nie ma zastosowania (ust.2). Państwa członkowskie mogą postanowić, że bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej nie udziela się w przypadku gdy w ocenie sądu lub innego właściwego organu odwołanie wnioskodawcy nie ma realnych szans powodzenia. W przypadku gdy decyzję o nieudzieleniu bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej podejmuje zgodnie z niniejszym ustępem organ, który nie jest sądem, państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawca miał prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem przeciwko tej decyzji. Stosując przepisy niniejszego ustępu, państwa członkowskie zapewniają, aby pomoc i reprezentacja prawna nie były arbitralnie ograniczane i aby skuteczny dostęp wnioskodawcy do wymiaru sprawiedliwości nie był utrudniony (ust.3). Art.23 ust.1 Dyrektywy stanowi z kolei, że Państwa członkowskie zapewniają, aby doradca lub zastępca prawny dopuszczony lub uprawniony do takiej działalności na mocy prawa krajowego, i który udziela pomocy prawnej wnioskodawcy lub reprezentuje go na warunkach określonych w prawie krajowym, korzystał z dostępu do informacji zawartych w aktach wnioskodawcy, na podstawie których decyzja jest podejmowana lub zostanie podjęta zostanie. Odnotować należy, że co do zasady przywołane przepisy Dyrektywy odnoszą się do kwestii udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej cudzoziemcom na drugim z kolei, tj. odwoławczym etapie rozpoznawania sprawy danego cudzoziemca. Z uwagi na fakt, iż na gruncie prawa polskiego postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej toczy się w dwóch instancjach przed organami administracji, a zatem jeszcze przed ewentualnym uruchomieniem kontroli sądowej, cudzoziemiec ma możliwość poddania niekorzystnej dla niego decyzji organu I instancji kontroli organu wyższego stopnia – co następuje poprzez złożenie stosownego odwołania – implementacja w/w regulacji Dyrektywy w prawie polskim polegała na zapewnieniu cudzoziemcowi nieodpłatnej pomocy prawnej już w postępowaniu przed organem odwoławczym. Implementacja ta przybrała (z uwzględnieniem kontekstu niniejszej sprawy) następujący kształt: Stosownie do art.69e pkt 1 d ustawy nieodpłatna pomoc prawna obejmuje sporządzenie odwołania od decyzji o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Stosownie do art.69f ust.1 pkt 2 ustawy nieodpłatnej pomocy prawnej udziela osobiście osoba niebędąca adwokatem ani radcą prawnym, zatrudniona w organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, uprawnionej do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, spełniająca łącznie następujące warunki (wymienione dalej w pkt a – d). Stosownie do art.69l ust.1 pkt 2 ustawy adwokatowi, radcy prawnemu albo organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, uprawnionej do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej za udzielenie cudzoziemcowi uprawnionemu pomocy prawnej przysługuje zwrot niezbędnych i udokumentowanych kosztów przejazdów do ośrodka, strzeżonego ośrodka lub aresztu dla cudzoziemców oraz do siedziby Rady do Spraw Uchodźców, na zasadach stosowanych przy podróżach służbowych pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 775 § 2 Kodeksu pracy. W kontekście w/w możliwości ubiegania się przez cudzoziemca o nieodpłatną pomoc prawną już przy sporządzaniu odwołania od decyzji organu I instancji (art. 69e pkt 1 d ustawy) stwierdzić należy, że w świetle uregulowań k.p.a. wniesienie w/w odwołania jest czynnością procesową, dokonywaną przez stronę osobiście albo przez pełnomocnika jeszcze na etapie międzyinstancyjnym, poprzedzającym wszczęcie postępowania odwoławczego. Co najistotniejsze, organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia w/w stadium międzyinstancyjnego jest organ I instancji. Odwołanie wnosi się zatem do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art.129 § 1 k.p.a.). O wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony (art.131 k.p.a.). Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (art.132 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 (art.133 k.p.a.). "Dzięki temu, że odwołanie jest wnoszone za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, są możliwe do zrealizowania dwa cele. Po pierwsze, organ, którego decyzja została zakwestionowana przez stronę, może dokonać weryfikacji swej decyzji i zmienić ją na zasadach określonych w art. 132. Po drugie, strona wnosząca odwołanie nie jest zobowiązana do ustalenia, który organ jest organem odwoławczym w jej sprawie. Z błędnego wskazania przez stronę organu odwoławczego nie wynikają skutki prawne – odwołanie powinno zostać przekazane organowi właściwemu przez organ, do którego zostało ono wniesione." (Piotr Marek Przybysz "Komentarz do art.129 Kodeksu postępowania administracyjnego"). Postępowanie odwoławcze zostaje wszczęte z dniem otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Od tego dnia biegnie termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (wyrok WSA w Gdańsku z 16 czerwca 2005 r., II SAB/Gd 58/04, LEX nr 220211). Odniesienie w/w konstrukcji procesowej instytucji odwołania od decyzji organu I instancji z przepisami ustawy o cudzoziemcach, regulującymi kwestię udzielania cudzoziemcom nieodpłatnej pomocy prawnej, prowadzi do oczywistego wniosku o dysharmonii pomiędzy literalnym brzmieniem art.69e i art.69 l ust.1 pkt 2 w/w ustawy. Z jednej strony bowiem przepis art.69e ustawy gwarantuje cudzoziemcowi możliwość skorzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej już na etapie sporządzania odwołania od decyzji organu I instancji, z drugiej natomiast literalne brzmienie art.69 l ust.1 pkt 2 nie przewiduje zwrotu pełnomocnikowi cudzoziemca kosztów przejazdu do siedziby organu I instancji, niezbędnego do zapoznania się z aktami sprawy, znajdującymi się wówczas w siedzibie organu I instancji, w celu sporządzenia odwołania. Z brzmienia przepisu art.69 l ust.1 pkt 2 ustawy wynika zatem, że w zakresie zwrotu pełnomocnikowi cudzoziemca niezbędnych i udokumentowanych kosztów przejazdu do siedziby organu administracji dopuszcza on refundację wyłącznie tych kosztów, które pełnomocnik poniósł już na etapie postępowania odwoławczego, tj. już po tym jak organ odwoławczy otrzymał od organu I Instancji odwołanie wraz z aktami sprawy, przekazane mu na podstawie art.133 k.p.a. Tego rodzaju wykładnia art.69 l ust.1 pkt 2 ustawy w nieuzasadniony sposób ogranicza jednakże faktyczny zakres pomocy prawnej przyznanej cudzoziemcom w art.69e. W sytuacji, w której art.69e ustawy upoważnia cudzoziemca do otrzymania nieodpłatnej pomocy prawnej już przy sporządzaniu odwołania od decyzji organu I instancji, to pomoc ta musi być dostępna jeszcze przed upływem terminu do wniesienia tego odwołania do organu I instancji, zakreślonym w art.129 § 2 k.p.a., tj. przed upływem czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dostępność pomocy we w/w okresie jest wprost uzależniona od możliwości pokrycia jej kosztów ze środków publicznych. Kategorycznie zaznaczyć należy w tym kontekście, że w ramach świadczenia pomocy przy sporządzaniu odwołania podmiot świadczący taką pomoc winien mieć możliwość refundowanego przejazdu do siedziby organu I instancji celem zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia kopii, odpisów, itd. Nie można zatem zasadnie wywodzić, w oparciu o art.128 k.p.a. ("Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania."), że z racji daleko idącego odformalizowania odwołania, okolicznością przesadzającą o poszanowaniu prawa cudzoziemca do uzyskania pomocy przy sporządzaniu odwołania jest możliwość przedłożenia przez pełnomocnika, już po wszczęciu postępowania odwoławczego (a zatem już po przekazaniu akt sprawy organowi odwoławczemu, z którymi to aktami pełnomocnik może się już zapoznać w siedzibie tego organu, korzystając w pełni z refundacji przewidzianej w art.69 l ust.1 pkt 2 ustawy), pisma procesowego, stanowiącego uzupełnienie złożonego już odwołania (ograniczonego do najniezbędniejszych elementów, wskazanych w art.128 k.p.a.) o szczegółową argumentację, opartą o analizę akt sprawy. Pogląd ten, zakładający dopuszczalność przeniesienia realizacji istotnego zakresu uprawnienia cudzoziemca do skorzystania z pomocy przy sporządzaniu odwołania dopiero na etap postępowania odwoławczego (na etapie przed organem I instancji pomoc ta sprowadzałaby się zatem wyłącznie do sporządzenia pisma stanowiącego odwołanie, nie zawierającego jednakże uzasadnienia, odwołującego się do materiałów sprawy), pomija bowiem fakt, iż brak możliwości zapoznania się przez podmiot świadczący pomoc prawną z aktami postępowania pierwszoinstancyjnego w terminie do wniesienia odwołania (za równoznaczny z takim brakiem uznać bowiem należy brak możliwości refundowania kosztów przejazdu pełnomocnika do siedziby organu I instancji) pozbawia ten podmiot (a co najmniej zdecydowanie ogranicza) możliwość przedłożenia organowi I instancji w odwołaniu dostatecznie szczegółowej argumentacji, mogącej skłonić ten organ do skorzystania z instrumentu autokontrolnego, o którym mowa w art.132 k.p.a. Jak już bowiem wcześniej zaznaczono, istotnym elementem procesowej konstrukcji odwołania od decyzji organu I instancji jest obowiązek jego wniesienia do organu I instancji, na którym z kolei spoczywa obowiązek rozważenia przesłanek do jego uwzględnienia. Instytucji tej należy przypisać istotne znaczenie w kontekście realizowania zasady szybkości postępowania (art.12 k.p.a.) albowiem umożliwia ona niezwłoczne eliminowanie wadliwych decyzji organów I instancji bez konieczności uruchamiania postępowania odwoławczego. Sytuacja, w której do organu I instancji wpływa odwołanie strony, wprawdzie prawnie skuteczne, niemniej pozbawione rzeczowego uzasadnienia, opartego o akta sprawy, czyni ewentualność skorzystania przez organ I instancji z instytucji autokontroli, wyłącznie iluzoryczną. Wskazane wyżej okoliczności przemawiają w ocenie Sądu za tym, aby wykładni art.69l ust.1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach dokonywać z uwzględnieniem celu wprowadzenia do systemu prawa instytucji nieodpłatnej pomocy prawa dla cudzoziemców, którym jest zapewnienie tej pomocy w wymiarze realnym i skutecznym. Szczegółowe dekodowanie w/w celu w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy umożliwiają w szczególności art.20 ust.1 zdanie drugie oraz art.23 ust.1 Dyrektywy. W świetle art.20 ust.1 zdanie drugie Dyrektywy bezpłatna pomoc i reprezentacja w postępowaniu odwoławczym obejmuje m.in. przygotowanie wymaganych dokumentów proceduralnych. Zdaniem Sądu w świetle zanalizowanej wcześniej specyfiki wnoszenia na gruncie k.p.a. odwołań od decyzji organów I instancji, polegającej na ich wnoszeniu do tychże organów I instancji, przez wskazane w Dyrektywie "przygotowanie wymaganych dokumentów proceduralnych", dokonywane przez pełnomocnika w ramach pomocy prawnej, należy rozumieć nie tylko sporządzenie przez pełnomocnika cudzoziemca odwołania od decyzji organu I instancji w formie zawierającej minimum elementów wymienionych w art.128 k.p.a., ale również sporządzenie go w formie realnie umożliwiającej cudzoziemcowi samo wykazywanie (nawet nieskuteczne) przed organem I instancji, iż odwołanie to winno zostać uwzględnione na zasadach przewidzianych w art.132 k.p.a. (autokontrola). W oczywisty sposób warunki te spełnione są wyłącznie wtedy, gdy odwołanie to zostanie sporządzone w formie pisma procesowego, zawierającego szczegółowe uzasadnienie jego zarzutów, oparte na aktach postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, znajdujących się do dnia wykonania przez organ I instancji obowiązków, o których mowa w art.133 k.p.a., w siedzibie tego organu. Za równoważną z tego rodzaju sytuacją należy uznać sytuację, w której w ustawowym terminie do wniesienia odwołania zostaje ono wniesione do organu I instancji w formie uproszczonej, niemniej stosowne pismo uzupełniające, zawierające uzasadnienie zarzutów zostaje wniesione do tego organu przed tym, jak przystąpi on do wykonania obowiązków, o których mowa w art.133 k.p.a. Tym samym przez czynności pełnomocnika, polegające na "przygotowaniu wymaganych dokumentów proceduralnych", dokonywane w ramach świadczenia cudzoziemcowi pomocy, uznać należy czynności związane zarówno ze sporządzeniem, jak i z uzupełnieniem wniesionego już odwołania, dokonywane jeszcze przed organem I instancji. W świetle art.23 ust.1 Dyrektywy Państwa członkowskie zapewniają, aby doradca lub zastępca prawny dopuszczony lub uprawniony do takiej działalności na mocy prawa krajowego, i który udziela pomocy prawnej wnioskodawcy lub reprezentuje go na warunkach określonych w prawie krajowym, korzystał z dostępu do informacji zawartych w aktach wnioskodawcy, na podstawie których decyzja jest podejmowana lub zostanie podjęta zostanie. Uznać należy, że przepis ten odwołuje się nie tylko do wymiaru formalnego (tj. nie ogranicza się tylko do postulatu zagwarantowania podmiotowi świadczącemu cudzoziemcowi pomoc prawną formalnego dostępu do akt sprawy), ale uwzględnia również aspekt dostępu faktycznego. Sytuacja, w której pełnomocnik cudzoziemca ma wprawdzie formalny dostęp do akt postępowania, niemniej nie przysługuje mu refundacja kosztów przejazdu do siedziby organu, w którym akta te są przechowywane, jest równoznaczna z niezapewnieniem pełnomocnikowi faktycznego dostępu do akt sprawy. Nie można bowiem żądać od pełnomocnika, aby z własnych środków, nierefundowanych z funduszy publicznych, pokrywał on koszty świadczonej cudzoziemcowi pomocy prawnej. W podsumowaniu powyższych rozważań Sąd wyraża pogląd, że przepis art.69l ust.1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach należy w świetle w szczególności art.20 ust.1 zdanie drugie oraz art.23 ust.1 Dyrektywy wykładać w ten sposób, że umożliwia on zwrot podmiotowi świadczącemu nieodpłatną pomoc prawną cudzoziemcowi - niezbędnych i udokumentowanych kosztów przejazdów do siedziby organu I instancji, orzekającego w sprawach, o których mowa w art.69e pkt 1 ustawy, o ile przejazdy te pozostają związku ze sporządzaniem (lub uzupełnieniem) przez w/w podmiot odwołania od decyzji, o których mowa w art.69e pkt 1 ustawy. 4. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje: Bezspornie kierując do Skarżącego czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objętą pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r., Szef Urzędu stanął na gruncie wadliwej interpretacji art.69l ust.1 pkt 2 ustawy, wykluczającej co do zasady dopuszczalność refundowania Skarżącej kosztów przejazdu do siedziby organu I instancji, niezbędnego do dokonania czynności, o której mowa w art.69e, tj. do sporządzenia (lub uzupełnienia) odwołania. Z akt sprawy wynika, że: (-) w dniu 22 maja 2018 r. cudzoziemka G. R. udzieliła przedstawicielowi Skarżącej, zgodnie z art.69h ust.2 ustawy, pełnomocnictwa do złożenia odwołania od decyzji Szefa Urzędu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] oraz reprezentacji przed organem drugiej instancji, (-) w dniu [...] maja 2018 r. pełnomocnik wniósł odwołanie od w/w decyzji, (-) Skarżąca przedłożyła Szefowi Urzędu rachunek nr [...], wystawiony w dniu 19 czerwca 2018 r., opiewający na łączną kwotę 1009 zł, mający stanowić zwrot kosztów przejazdu do siedziby Szefa Urzędu w dniu 28 maja 2017 r., (-) z polecenia wyjazdu służbowego nr [...] dla pełnomocnika wynika, że w/w wyjazd w dniu 28 maja 2017 r. miał nastąpić w celu zapoznania się z aktami sprawy w związku ze złożeniem odwołania od decyzji Szefa Urzędu, (-) z uzasadnienia znajdującej się w aktach sprawy decyzji Rady z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wynika, że pełnomocnik cudzoziemki złożyła w terminie odwołanie, które nie zawiera uzasadnienia a w treści podania zawarte jest stwierdzenie, że w późniejszym terminie do organu zostanie nadesłane uzasadnienie odwołania, jednak do dnia wydania decyzji odwoławczej takie pismo nie wpłynęło do Rady. W świetle przyjętej przez Sąd wykładni art.69l ust.1 pkt 2 ustawy w/w okoliczności powinny być przedmiotem oceny Szefa Urzędu pod kątem tego, czy przejazd przedstawiciela Skarżącej do siedziby tego organu w dniu 29 maja 2018 r., miał związek ze sporządzeniem odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2018 r. W razie wątpliwości w tym zakresie organ winien zwrócić się do Skarżącej o przedstawienie stosownych wyjaśnień. O ile zostanie wykazane, że przedmiotowy wyjazd pozostawał w tego rodzaju niezbędnym związku, organ winien dokonać niezwłocznie stosownej refundacji na rzecz Skarżącej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.146 § 1 i art.200 p.p.s.a.