IV SA/Wa 2903/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E.Z. decyzją z dnia [...] października 2013r. (nr [...) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców - po rozpoznaniu odwołania E.Z. od decyzji Wojewody [...} z dnia[...] stycznia 2013r., którą odmówiono cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy jest następujący : E.Z. w dniu [...] stycznia 2012r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133), zwanej "ustawą". Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2013r. działając na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy orzekł o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Organ stwierdził, że cudzoziemka przebywała w dniu wejścia w życie ustawy legalnie na terytorium RP, bowiem nie zakończyło się w tej dacie postępowanie w sprawie nadania jej statusu uchodźcy, udzielenia ochrony uzupełniającej oraz zgody na pobyt tolerowany. Odwołanie od tej decyzji wniosła zainteresowana (reprezentowana przez pełnomocnika), podnosząc, że pełnomocnik cudzoziemki umocowany w sprawie o nadanie statusu uchodźcy bez jej wiedzy oraz zgody złożył odwołanie od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2011r. orzekającej o odmowie nadania statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej oraz o wydaleniu cudzoziemki z terytorium RP. Sama natomiast cudzoziemka przebywając w Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców w dniu [...] grudnia 2011r. złożyła wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie nadania statusu uchodźcy. Nie miała także żadnego wpływu na to, aby jej wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego został rozpatrzony przez organ przed dniem 1 stycznia 2012r. Organ rozpatrując odwołanie stwierdził, że w dniu 1 stycznia 2012r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach. Jedną z przesłanek uzyskania zgody na zamieszkanie na czas oznaczony jest przebywanie cudzoziemca na terytorium RP nieprzerwanie od dnia 20 grudnia 2007r, i pobyt cudzoziemca w dniu wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 2012r, jest nielegalny. Organ dalej ustalił, że w dniu [...] grudnia 2011r. została wydana w stosunku do cudzoziemki decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmawiająca jej nadania statusu uchodźcy. W dniu [...] grudnia 2011r. pełnomocnik skarżącej złożyła odwołanie od tej decyzji, po czym następnie sama cudzoziemka wniosła o umorzenie postępowania w przedmiocie statusu uchodźcy. Organ właściwy w tej sprawie tj. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. umorzyła postępowanie odwoławcze. W ocenie organu trafnie Wojewoda uznał, że z uwagi na toczące się wobec cudzoziemki w dniu 1 stycznia 2012r. postępowanie o nadanie statusu uchodźcy, które było pierwszym tego rodzaju postępowaniem, pobyt cudzoziemki w tym dniu był legalny. Istotny jest w sprawie fakt toczenia się w dniu 1 stycznia 2012r. procedury uchodźczej, nie zaś kwestia czy cudzoziemka legitymowała się czy też nie w tym dniu tymczasowym zaświadczeniem tożsamości. W kwestii zarzutów odwołania organ podkreślił, że pełnomocnik cudzoziemki był uprawniony do pełnego działania w procedurze uchodźczej, w tym do złożenia odwołania od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2011r. bowiem cofnięcie pełnomocnictwa adwokat K.W. nastąpiło dopiero w dniu [...] stycznia 2012r. Ponadto adwokat nie przekroczyła zakresu udzielonego pełnomocnictwa. W tej sytuacji, skoro cudzoziemka w dniu 1 stycznia 2012r. pozostawała na terytorium RP legalnie, organ miał obowiązek odmówić udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony stosownie do dyspozycji art. 3 ust. 2 ustawy. Skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniosła E.Z. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez udzielenie cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP w trybie abolicji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dalej wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. poprzez stwierdzenie, że pobyt cudzoziemki na terytorium RP był legalny, pomimo, że w dniu [...] grudnia 2011r. złożyła ona pismo o cofnięciu odwołania od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2011r. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77 oraz 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreśliła, że ustalenia obydwu organów są błędne, zaś postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej trudno przyjąć, że cudzoziemka skutecznie wniosła odwołanie od decyzji w sprawie odmowy nadania statusu uchodźcy i wobec tego w dacie wejścia w życie ustawy abolicyjnej przebywała na terytorium RP legalnie. Co prawda pełnomocnik wniósł w dniu [...] grudnia 2011r. odwołanie od tej decyzji, jednak sama cudzoziemka w dniu [...] grudnia 2011r. wniosła pismo, które należy traktować jako cofnięcie odwołania. Nie miała natomiast żadnego wpływu – przebywając w ośrodku strzeżonym – na to kiedy organ odwoławczy umorzy postępowanie odwoławcze. Jeżeli zatem zgromadzone dowody nie były wystarczające do podjęcia decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, cudzoziemka powinna zostać przesłuchana w charakterze strony, czego organ zaniechał. Dalej podkreślono, że w dacie wejścia w życie ustawy abolicyjnej na stronie internetowej Urzędu do Spraw Uchodźców zamieszczona była informacja dotycząca wpływu wniosku abolicyjnego na procedurę uchodźczą. Wynikało z niej, że obie procedury mogą toczyć się niezależnie od siebie. Cudzoziemka zatem działała w zaufaniu do informacji uzyskanej na oficjalnej stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej. Została w ten sposób wprowadzona w błąd. Ponadto splot niefortunnych okoliczności spowodował, że postępowanie uchodźcze nie zakończyło się przed dniem 1 stycznia 2012r. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Istota sprawy sprowadza się wyjaśnienia, czy w dniu wejścia w życie ustawy abolicyjnej, co miało miejsce w dniu 1 stycznia 2012r., skarżąca przebywała na terytorium RP nielegalnie. Wówczas bowiem zgodnie z art. 1 pkt 1 tej ustawy cudzoziemka nabyłaby uprawnienie do ubiegania się o wydanie przez organ decyzji udzielającej takiego zezwolenia, o ile zostałyby spełnione pozostałe wymagane przez ustawę przesłanki. W pierwszej kolejności należy przyjąć, uzasadnione w świetle obowiązujących przepisów, założenie, że toczenie się postępowania w sprawie o nadanie cudzoziemcowi statusu uchodźcy powoduje, że pobyt jego należy traktować jako legalne przebywanie cudzoziemca na terenie RP. Wyraźnej definicji pojęcia "legalności pobytu" nie zawiera ustawa abolicyjna. Wykładni tego sformułowania można natomiast szukać w ustawie z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2011, Nr 264, poz. 1573 ze zm.), która obowiązywała w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Odnosi się ta regulacja do innej sytuacji faktycznej, ale także przepis art. 65 posługuje się pojęciem "legalny pobyt". Z ust. 2 art. 65 ustawy o cudzoziemcach wynikają konkretne wyłączenia, kiedy to nie stosuje się ust. 1. Analiza tego przepisu daje podstawy do stwierdzenia, że w tym celu wyłączono konkretne sytuacje faktyczne, w tym ubieganie się cudzoziemca o nadanie statusu uchodźcy (art. 65 ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach), aby podkreślić, że mają one charakter pobytu legalnego. Założenia, że toczenie się postępowania uchodźczego stanowi pobyt legalny cudzoziemki nie kwestionuje zresztą sama skarżąca. Zasadnicze natomiast znaczenie ma kiedy takie postępowanie w wypadku skarżącej zakończyło się ostateczną decyzją administracyjną. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji gdyby nie zostało złożone odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2011r., wówczas należało doliczyć okres czternastu dni licząc od daty doręczenia tej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi cudzoziemki (art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a.). Tak ustalona data stanowiłaby datę zakończenia postępowania uchodźczego. Natomiast w rozpatrywanej sprawie zostało złożone przez pełnomocnika cudzoziemki odwołanie. W tym miejscu Sąd nadmienia, że rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie prawidłowości ustanowienia pełnomocnika, zakresu tego pełnomocnictwa oraz daty wygaśnięcia tego stosunku prawnego są w pełni uzasadnione. Pełnomocnik bowiem legitymował się upoważnieniem do złożenia środka zaskarżenia, a także do działania w imieniu mocodawcy do chwili rozwiązania stosunku pełnomocnictwa. Wywiązując się z tego stosunku prawnego adwokat złożyła odwołanie. Stosownie do art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika. Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 30 lipca 2008r. (sygn. akt I OSK 1199/07) regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest bardzo lakoniczna, dlatego też w razie potrzeby należy sięgać do analogii, w tym także do przepisów regulujących postępowanie przed sądami zarówno powszechnymi, jak i administracyjnymi. Takimi przepisami jest art. 42 § 1 p.p.s.a. i art. 94 § 1 k.p.c. zgodnie z którymi, wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Jeżeli więc nawet pełnomocnictwo wygasa z chwilą jego wypowiedzenia, to przez analogię trzeba przyjąć, że wobec organu wypowiedzenie pełnomocnictwa skutek prawny uzyskuje dopiero z momentem zawiadomienia go o tym. Do chwili zatem powiadomienia Rady, co nastąpiło pismem nadanym za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] stycznia 2012r. , pełnomocnik pełniła swój procesową rolę i tym samym była uprawniona do złożenia odwołania. Z kolei stosowany odpowiednio art. 41 P.p.s.a. wyraża zasadę, że w każdej chwili mocodawca może weryfikować czynności podjęte przez pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie miało to miejsce poprzez cofnięcie przez cudzoziemkę złożonego przez pełnomocnika odwołania. Nie mniej jednak postępowanie odwoławcze zostało już zainicjowane, co oznaczało konieczność jego zakończenia, w tym ustosunkowania się organu do oświadczenia o cofnięciu odwołania. W tym miejscu zasadniczego znaczenia nabiera treść art. 137 K.p.a. Przepis ten stanowi, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten jednak nie uwzględni owego cofnięcia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Przepis ten statuuje prawo strony do dysponowania prawem procesowym jakim jest uprawnienie do przedstawienia sprawy organowi II instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. Zatem strona może wskutek zmiany zdania – spowodowanego różnymi okolicznościami - wnosić o wycofanie prośby o ponowną ocenę swojej sprawy. Przepis jednak jest tak skonstruowany, że pozostawia organowi uprawnienie do weryfikacji tego cofnięcia odwołania i rozpatrzenia sprawy mimo innej woli podmiotu wnoszącego odwołanie. Dopóty zatem organ odwoławczy – bowiem temu organowi ustawodawca przypisał kompetencję – nie wypowie się co do przesłanki naruszenia prawa lub interesu społecznego, postępowanie zainicjowane wniesieniem odwołania nie jest zakończone. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stanowisko swoje co do możliwości cofnięcia odwołania przez cudzoziemkę zawarł w decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. Zatem w tym dniu zakończyło się postępowanie uchodźcze i do tego dnia włącznie cudzoziemka przebywała na terytorium RP legalnie. Skarga podnosi, że to organowi pozostawiono decyzję w jakiej dacie rozpatrzy sprawę cofnięcia odwołania. Jest to prawda, nie mniej jednak w każdym wypadku organ decyduje kiedy rozpatrzy zarówno odwołanie, jak i jego cofnięcie, kierując się terminami zakreślonymi w k.p.a. Złożenie odwołania powoduje, że data rozpatrzenia sprawy należy już do organu, natomiast strona dysponuje środkami procesowymi, aby zostały dochowane ustawowe terminy. Nie mniej jednak w niniejszej sprawie organ odwoławczy dosyć szybko zakończył sprawę, bowiem nie upłynął miesiąc od daty wpływu pisma cofającego odwołanie. Niewątpliwe w sprawie skarżącej wystąpił szereg niefortunnych okoliczności oraz błędów procesowych, które w konsekwencji spowodowały, że próba zalegalizowania pobytu na terytorium RP nie powiodła się. Skarżąca podnosi, że była wadliwie poinformowana o swoich uprawnieniach na oficjalnej stronie internetowej urzędu. Sąd tej kwestii nie badał, bowiem ma ona wtórne znaczenie dla sprawy. Gdyby cudzoziemka działała osobiście wówczas byłaby inna sytuacja. Korzystała natomiast z pomocy profesjonalisty i na nim ciążył obowiązek sprawdzenia wszystkich istotnych dla klientki faktów i przepisów. W kwestii niepełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie przesłuchania cudzoziemki przez organ należy stwierdzić, że przeprowadzenie tego dowodu nie wniosłoby nic istotnego do sprawy. Wszystkimi bowiem dowodami niezbędnymi do podjęcia rozstrzygnięcia organ dysponował. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.