IV SA/Wa 2908/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku E. sp. o. o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. ([...]) z dnia [...]lipca 2014 roku, stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. o nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej usytuowanej w obrębie [...], gm. [...] na działce nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy swojej poprzedniej decyzji z dnia [...]lipca 2014 roku, stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]10. 2014r. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 10. 2014 r. o nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej usytuowanej w obrębie [...], gm. [...] na działce nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. wystąpiło Stowarzyszenie Mieszkańców Gminy [...]. Powyższej decyzji zarzucono wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a mianowicie przepisu art. 80 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016., poz. 353, dalej o.o.ś.) tj. niezgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego zatwierdzonego Uchwałą nr [...]Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2003 r., następnie zmienionego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. SKO w O. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. o nr [...]. Omówiło specyfikę postępowania nadzwyczajnego jakim jest nieważność postępowania i stwierdziło, że istotnym argumentem wymagającym zbadania był zarzut rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 o.o.ś. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Przy czym nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W świetle poglądu utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie sądowo- administracyjnym, powszechnie uznawaną cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią jednoznacznego przepisu prawa. Przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Naruszenie prawa musi być przy tym takie, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej usytuowanej w obrębie [...], gm. [...] na działce nr [...]. W decyzji tej stwierdził zgodność zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. §10 ust 2 pkt 7 f uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego fragmentów Gminy [...]. W przepisie tym w paragrafie zatytułowanym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w części dotyczącej infrastruktury technicznej, a konkretnie energetyki, uchwałodawca stwierdził, że na terenie gminy dopuszcza się realizację źródeł energii odnawialnej w postaci elektrowni wiatrowych oraz biogazowni. Lokalizacja tych instalacji dopuszczalna jest na terenach rolniczych (R), za wyjątkiem korytarzy ekologicznych, Obszaru Chronionego Krajobrazu, planowanych użytków ekologicznych, obszaru Natura 2000. Wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 2799/12 z 14 maja 2013 roku, WSA w Warszawie, w punkcie pierwszym, stwierdził nieważność użytego w zaskarżonej uchwale, w części tekstowej 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f w zdaniu wstępnym zwrotu: " Na terenie gminy". Zdaniem Sądu skutki obowiązywania zmiany Planu wykraczałyby więc poza obszary wskazane na wstępie skarżonej uchwały. Wyrokiem o sygn. akt II OSK 1983/13 z 19 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Gminy Zdaniem Kolegium prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2013 roku wyłączył z dniem 14 maja 2013 roku dopuszczalność realizacji źródeł energii odnawialnej w postaci elektrowni wiatrowych oraz biogazowni na terenie całej gminy. Z tym dniem zapisy uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego fragmentów Gminy [...] w tym zakresie miały jedynie odniesienie do wskazanych obszarów we wsiach: [...], określonych w uchwałach Rady Gminy : [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. W uchwałach nie wymienia się działki nr [...]położonej w obrębie [...], wśród innych wymienionych, jako działki wskazanej pod budowę siłowni wiatrowych. Z tego względu organ uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 o.o.ś. Pełnomocnik E. sp. z o.o. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę nie znalazło podstaw do zmiany swego stanowiska. W uzasadnieniu rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji stwierdziło – cytat: "W przedmiotowej sprawie podnoszona przez Pełnomocnika strony przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa czyli, że decyzja Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].09.201 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie przepisów art. 93 ust. 1-5, art. 97 us.1 oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy, normujących materię podziału nieruchomości jest niezasadna. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, Skład Orzekający tut. Kolegium nie znalazł w będącej przedmiotem rozpatrywania decyzji Burmistrza [...] żadnej z przesłanek nieważności zawartych w wyczerpującym wyliczeniu art. 156 § 1-7 Kpa, a zwłaszcza że została wydana z rażącym naruszeniem prawa (przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), a mogących skutkować kasacją tejże decyzji. Jak już bowiem wyżej wskazano organ administracyjny właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (organ nadzoru) orzeka jako organ kasacyjny i w związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, jak w postępowaniu odwoławczym. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania miał wpływ na zakres działania w niniejszej sprawie organu nadzoru, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego.". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła E. z o.o. Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 80 ust. 1 o.o.ś. poprzez stwierdzenie, że inwestycja objęta decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 roku, nr [...] nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - art. 14 ust. 1 i ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. 2016r., poz. 778; dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że uchwała nr [...] Rady Gminy C.z dnia [...] lipca 2007 roku o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposób ich zagospodarowania i zabudowy, w sytuacji, kiedy wyłącznie miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego może określać przeznaczenie terenów i sposób ich zagospodarowania. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów Skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz brak jakiejkolwiek analizy podniesionych zarzutów; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ dowolnych ustaleń faktycznych, z których wynika, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] nie jest dopuszczalna lokalizacja elektrowni wiatrowych, w sytuacji, kiedy zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 7 lit. f miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rada Gminy [...]z dnia [...] sierpnia 2009 roku, lokalizacja źródeł energii odnawialnej w postaci elektrowni wiatrowych oraz biogazowni jest dopuszczalna na terenach rolniczych (R), natomiast zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z częścią graficzną, stanowiącą Załącznik nr 5 do miejscowego planu, działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu rolniczym i została oznaczona symbolem (R), w załączniku graficznym do miejscowego planu; - w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 roku ustalająca środowiskowe uwarunkowania w sposób rażący narusza prawo; - art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności poprzez brak ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów skargi – w szczególności zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd skargę uwzględnił ze względu na rażące naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. W takiej sytuacji procesowej Sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotem rozważań uczyniło zupełnie inną decyzję, niż decyzja kontrolowana w postępowaniu nadzorczym. Jak wynika bowiem z akt sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. o nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej usytuowanej w obrębie [...], gm. [...] na działce nr [...]. O nieważności tej decyzji orzekło Kolegium wydając decyzję z dnia [...] lipca 2014 roku. Poza sporem zatem pozostaje przedmiot niniejszego postępowania nieważnościowego. Tymczasem Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało oceny przesłanek nieważnościowych zupełnie innej decyzji tj. decyzji "Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].09.201 r.". Najprawdopodobniej taki stan rzeczy jest skutkiem stosowania nowoczesnych metod sporządzania projektów decyzji przy wykorzystaniu programu Word i możliwości edycyjnych, jakie daje ten program, nie mniej w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie nieważnościowe ma samodzielny i niezależny charakter w stosunku od postępowania zwykłego. Oznacza to obowiązek stosowania wszelkich reguł procesowych właściwych dla postępowania zwykłego, poza tymi których nie da się pogodzić z charakterem postępowania nadzorczego – choćby zakres postępowania dowodowego. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie w toku postępowania nadzorczego nie ma proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych (vide wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1161/14). Co do zasady jednak decyzja rozstrzygająca w trybie art. 156 k.p.a. i nast. musi spełniać wszystkie wymogi przewidziane dla decyzji wydawanych w postępowaniu zwykłym, zaś postępowanie to – jak postępowanie zwykłe - ma charakter dwuinstancyjny. Zasada dwuinstancyjności została określona w art. 15 k.p.a. Jest to zasada umocowana konstytucyjnie, w art. 78 Konstytucji RP przyznającemu każdej ze stron postępowania prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji z wyjątkami ustanowionymi w ustawie. Zgodnie z tą zasadą, znajdującą odbicie w procedurze administracyjnej w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Generalnie istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji, a rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Analogicznie - w przypadku rozpatrywania środka zaskarżenia przez ten sam organ na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie tymczasem Kolegium nie rozpatrzyło po raz drugi sprawy kwalifikowanej wadliwości decyzji środowiskowej, co wynika z treści – fragmentarycznie zacytowanego wyżej – uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem bowiem swoich rozważań uczyniło zupełnie inną decyzję niż decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego. Stanowi to rażące naruszenie nie tylko zasady dwuinstancyjności, lecz również przepisów art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., a nade wszystko art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji zawiera rozważania dotyczące nieważności innego rozstrzygnięcia, poza tym wynika z niego, że Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Tymczasem tutaj SKO stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej. Wszystkie te stwierdzone uchybienia skutkować musiały skutkiem procesowym w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Doszło bowiem do oczywistego i nie budzącego wątpliwości naruszenia wyżej omówionych norm procesowych. Przejmuje się w orzecznictwie, że co do zasady nieważność dotyczy kwalifikowanego naruszenia norm materialnych. Niemniej dopuszcza się w także wyeliminowanie aktu administracyjnego z racji naruszenia przepisów procesowych (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt II GSK 847/14). Skarga podnosi również inne zarzuty o charakterze procesowym, jak również o charakterze materialnym. Jednakże wypowiadanie się odnośnie tych przepisów należy uznać za przedwczesne bowiem to organ w pierwszej kolejności musi dokonać oceny decyzji środowiskowej pod kątem naruszenia tych norm procesowych, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.