IV SA/Wa 2911/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy" lub "GIOŚ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Gminy R. (dalej: "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w 2009 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., organ I instancji działając na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust 1 i 4, art. 305 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.; dalej: "u.p.o.ś."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2008 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2009 (M. P. Nr 80, poz. 707) oraz działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz zgodnie z art. 104 k.p.a. wymierzył skarżącej za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 61.707,00 zł, za naruszenie warunków odprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], w 2009 r. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż skarżąca nie zrealizowała w 2009 r. obowiązku wykonania wszystkich wymaganych 12 badań jakości ścieków komunalnych odprowadzanych z gminnej oczyszczalni ścieków w R. Powyższe oznacza, iż w 2009 r. naruszone zostały warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do odbiornika określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż szczegółowy sposób ustalenia przekroczeń oraz obliczania wysokości kary przedstawiono w załącznikach 1-3. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, skarżąca wniosła o jej zmianę, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie jej organowi I-ej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła, że uzasadnienie decyzji budzi wątpliwości co do wyliczenia ilości wprowadzanych ścieków, braku informacji o pochodzeniu danych dotyczących badań, braku jasności co do sposobu wyliczenia kary. Powyższe – w jej ocenie – powoduje, że decyzja obarczona jest wadami o których mowa w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując odwołanie skarżącej, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] października 2012 r. orzekł o jej utrzymaniu w mocy. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja został wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami prawa. Powołał treść przepisów art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. GIOŚ wskazał, iż zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], skarżącą została zobowiązana między innymi do codziennych pomiarów ilości odprowadzanych ścieków (pkt. III pdpkt 2) oraz wykonywania badań jakości oczyszczonych ścieków bytowych zgodnie z § 5 ust. 1 i ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Organ odwoławczy wskazał, iż powyższe przepisy nakładają obowiązek pobierania próbek ścieków w regularnych odstępach czasu, stale w tym samym miejscu, w ilości 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - po 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie po 12 próbek. GIOŚ zauważył, iż w niniejszej sprawie pierwszy rok biegu pozwolenia trwał od dnia 31 maja 2006 r. do 30 maja 2007 r.. Natomiast w 2009 r. kalendarzowym biegły dwa kolejne roczne okresy obowiązywania pozwolenia tj. od dnia 31 maja 2008 r. do dnia 30 maja 2009 r. i od dnia 31 maja 2009 r. do dnia 30 maja 2010 r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca od pierwszego roku obowiązywania pozwolenia nie wykonała wymaganej liczby pomiarów jakości ścieków i w związku z tym nigdy nie nabyła prawa do zmniejszenia liczby wymaganych w ciągu roku biegu pozwolenia pomiarów. W rozpatrywanym okresach oceny spełnienia warunków pozwolenia - kolejne lata jego biegu, które miały miejsce w 2009 r. skarżąca nie wykonała wymaganej ilości badań ścieków. W okresie od 31 maja 2008 r. do 30 maja 2008 r. wykonała bowiem tylko jedno badanie, a w okresie od 31 maja 2009 r. do 30 maja 2010 r. trzy badania. Natomiast w obydwu okresach powinna była wykonać po 12 badań. Dlatego też – w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji na podstawie wskazanych wyżej przepisów Prawa ochrony środowiska miał obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną. Odnosząc się do zarzutów odwołania GIOŚ wskazał, iż organ I instancji niezbędne dane uzyskał podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 11 kwietnia-18 maja 2012 r. w Gminie R. Protokół tej kontroli Nr [...], znak: [...] skarżąca podpisała nie wnosząc do niego zastrzeżeń. Zauważył także, iż drugim źródłem informacji były dane, które zgodnie z przepisami prawa -rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobu prezentacji (Dz.U. Nr 215 poz. 1366), Gmina ma obowiązek przesyłać organom Inspekcji Ochrony Środowiska. W oparciu o te źródła danych została wyliczona wielkość przekroczenia jak i ustalona wysokość wymierzonej kary. Dodatkowo zauważył, iż wyliczenia te były elementem zawiadomienia z dnia 13 czerwca 2012 r., znak: [...], o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że wszelkie wątpliwości w tym zakresie skarżąca mogła wyjaśnić przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i może to również wyjaśnić w chwili obecnej zgodnie z przepisem art. 113 § 2 k.p.a. Jednocześnie GIOŚ wskazał, iż prowadząc postępowanie odwoławcze sprawdził poprawność tych wyliczeń i ustaleń i stwierdził, że są one poprawne, natomiast wysokość kary została ustalona poprawnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi zarzucił naruszenie: 1) art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2, 305 ust. 4 oraz 305a ust 1 pkt 2 u.p.o.ś. poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 61.707 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 31 maja 2006 r.; 2) art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 11. i art. 107 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w kierunku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji zamiast ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania słusznego rozstrzygnięcia, dokonanie w sposób fragmentaryczny i arbitralny oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; 3) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy rozpoznawaniu sprawy; 4) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania przez organ II instancji sprawy, ograniczenie się przez organ II instancji do powtórzenia i to jedynie wybiórczego treści uzasadnienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie trzeba podkreślić, że orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zmianami), jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260 poz. 2177). W rozpoznawanej sprawie ustalono (i jest to niekwestionowane przez skarżącą), iż w okresie, za który została wymierzona kara tj. za 2009 r., skarżącą obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...]. W pozwoleniu tym skarżącą została zobowiązana między innymi do prowadzenia codziennych pomiarów ilości odprowadzanych ścieków o stałej porze i zapisywanie danych w rejestrze (pkt III pdpkt 2) oraz zgodnie z pkt III pdpkt 3 wykonywania badań jakości oczyszczonych ścieków bytowych zgodnie z § 5 ust. 1 i ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r., którego pełny tytuł przywołany został w podstawie prawnej decyzji Starosty Powiatowego w T. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 powołanego w ww. pozwoleniu wodnoprawnym rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, dla wymienionej w pkt II pozwolenia wodnoprawnego wielkości RLM - 2244 – skarżąca była zobowiązana do wykonania w ciągu pierwszego roku obowiązywania pozwolenia 12 analiz jakości ścieków, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 analizy w latach kolejnych, natomiast jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie po 12 próbek. Z powyższej regulacji wyraźnie wynika, jaką liczbę pomiarów skarżąca była obowiązany wykonać w ciągu pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Należy ponadto zwrócić uwagę, że skarżąca nie kwestionowała ww. decyzji Starosty Powiatowego w T. w drodze odwołania, nie wystąpiła także do organu o wyjaśnienie ewentualnych niejasności decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W kontrolowanej sprawie pierwszy rok biegu pozwolenia trwał od dnia 31 maja 2006 r. do 30 maja 2007 r. Natomiast w 2009 r. kalendarzowym biegły dwa kolejne roczne okresy obowiązywania pozwolenia tj. od dnia 31 maja 2008 r. do dnia 30 maja 2009 r. i od dnia 31 maja 2009 r. do dnia 30 maja 2010 r. Ustalenia kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniach 11 kwietnia – 18 maja 2012 r. wykazały, iż skarżąca od pierwszego roku obowiązywania pozwolenia nie wykonała wymaganej liczby pomiarów jakości ścieków i w związku z tym nigdy nie nabyła prawa do zmniejszenia liczby wymaganych w ciągu roku biegu pozwolenia pomiarów. W rozpatrywanych bowiem okresach oceny spełnienia warunków pozwolenia - kolejne lata jego biegu, które miały miejsce w 2009 r. skarżąca nie wykonała wymaganej ilości badań ścieków. W okresie za który została wymierzona kara tj. od 31 maja 2008 r. do 30 maja 2009 r. wykonała bowiem tylko jedno badanie, a w okresie od 31 maja 2009 r. do 30 maja 2010 r. trzy badania. Tymczasem w obydwu okresach powinna była wykonać po 12 badań. Brak wymaganej liczby pomiarów doprowadził do naruszenia warunków pozwolenia, za co konieczne było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, gdyż obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej niezależnie od tego, czy rzeczywiście doszło do zanieczyszczenia środowiska lub zagrożenia zanieczyszczeniem. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 299 ust.1 pkt 2 u.p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do treści z art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a. Zgodnie natomiast z art. 305a ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: o 80 % - w przypadku składu ścieków; o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach; w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków; o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Przytoczony wyżej art. 305 a u.p.o.ś. dotyczy nie tylko niewykonania jakichkolwiek pomiarów, ale również niewykonania liczby pomiarów wymaganej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązek pomiarów i związana z tym kara za ich nieprzeprowadzenie ma bowiem za zadanie zapewnić należytą ochronę środowisku naturalnemu. Nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów (zob. wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 156/11; z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1126/10). Sąd zauważa, iż w razie stwierdzenia naruszeń, takich jak niewykonanie wymaganej liczby pomiarów, jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie, organ ma obowiązek, a nie możliwość wymierzenia kary pieniężnej. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, są zdaniem Sądu jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy. Zasadnie zatem – w ocenie Sądu – w oparciu o art. 305 ust. 4 u.p.o.ś. organy orzekające wymierzyły skarżącej administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków odprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w wysokości 61.707 zł. Wysokość kary została ustalona zgodnie z przepisami obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2008 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2009. Nadto, zdaniem Sądu w decyzji organu pierwszej instancji, która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, prawidłowo wskazano metodykę, którą należy zastosować przy wyliczeniu przedmiotowej kary pieniężnej, jak również prawidłowo ustalono wysokość kary. Dlatego też Sąd uznał zarzuty skargi w tej kwestii za niezasadne. Również za nie uzasadnione – w świetle wyżej wskazanych rozważań Sądu – należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 1-2, art. 305 ust. 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.