IV SA/Wa 2913/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. SKO w W. nr [...] na podstawie art. 127§ w w zw. z art. 17 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.U. z 2000 r., Nr. 98, poz. 1071 ze zm.), art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie gminnym (D.U. z 2001 r, Nr. 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r o samorządowych kolegiach odwoławczych (D.U. z 2001 r, Nr. 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania O. Spółki z.o.o. w O. (dalej Skarżący) od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2009r. Nr. [...] wymierzającej Skarżącemu w punkcie pierwszym opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za II półrocze 2008r, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu o którym mowa w art. 286 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. (D.U. 2008 r., Nr. 25). Prawo ochrony środowiska – dalej P.o.ś, w kwocie 67647 zł i zobowiązującej w pkt. II do wpłacenia tej kwoty wraz z odsetkami – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Skarżący pismem z 21 grudnia 2007 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego 28 grudnia 2007 r.) wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej z 12 czerwca 1986 r, które obowiązywało do 31 grudnia 2007 r. Przedmiotowy wniosek został przekazany Marszałkowi Województwa [...] w związku z wejściem w życie ustawy z 29 lipca 2005 r o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (D.U. z 2005 r. Nr. 175, poz. 1462 ze zm.). Marszałek uznał, że występują niespójności pomiędzy art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. prawo wodne (D.U. z 2005 r, Nr. 238, poz.2019) – dalej P.w. oraz art. 378 ust. 2a ustawy prawo ochrony środowiska uniemożliwiające marszałkom podjęcie obowiązków w zakresie rozpatrywania wniosków o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i zwrócił się do Ministra Środowiska o wyrażenie opinii w tej sprawie. Opinia wpłynęła 8 kwietnia 2008 r. 18 kwietnia 2008 r. Skarżący został poinformowany o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 16 maja 2008 r. a następnie pismem z 6 czerwca 2008 r poinformowany iż nie ma możliwości przedłużania w formie decyzji pozwoleń wodnoprawnych w związku z czym konieczne jest złożenie nowego wniosku. Pismem z 6 lipca 2008 r skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, który został ostatecznie uzupełniony w dniu 8 września 2008 r. Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane [...] listopada 2008 r. Decyzją z [...] grudnia 2009 r Marszałek Województwa wymierzył skarżącemu opłatą za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za II półrocze 2008 r stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożonego przez Skarżącego wykazu, w kwocie 67647 zł. W ocenie organu I instancji strona za ten okres nie naliczyła opłaty podwyższonej o 200% za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego tj. przez 148 dni w II półroczu [...] pomimo wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2007 r pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest wszczynane na wniosek, do którego należy dołączyć operat wodnoprawny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, dokumentację hydrogeologiczną. Tylko kompletny wniosek może wszcząć postępowanie w sprawie. Wniosek Skarżącego nie był prawidłowo złożony ani kompletny. Ponadto został złożony tuż przed upływem terminu ważności posiadanego pozwolenia, co uniemożliwiło załatwienie sprawy w terminie jak również niejasności prawne powstałe w związku ze zmianą przepisów. Przy orzekaniu organ wziął również pod uwagę wyrok WSA z 12 marca 2010 r IV SA/WA 104/10. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 35 k.p.a. wskazał, że decyzja powinna być wydana najpóźniej do 28 stycznia 2008r. podczas gdy pierwsza merytoryczna czynność podjęta przez Marszałka dokonana została [...] czerwca 2008 r. kiedy to powiadomiono Skarżącego o przedłużeniu czasu do wydania decyzji. Zdaniem Skarżącego to nie on ale organ ponosi winę za nie wydanie decyzji w terminie i bez znaczenia dla strony były spory kompetencyjne. Skarżący zaprzeczył aby wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony dopiero 6 lipca 2008 r. gdyż faktycznie został złożony 29 grudnia 2007 r. i od tej daty biegł termin do załatwienia przez organ sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Skarżący wskazał, że tylko w sytuacji w której stronie można zarzucić niewłaściwe działanie lub zaniechanie możliwe jest stosowanie do niej przepisów o charakterze represyjnym a takimi są przepisy umożliwiające zwiększenie opłaty środowiskowej. Dlatego przy wymierzaniu podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia nie można nie mieć na względzie przyczyn i okoliczności z powodu których strona nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem WSA z 3 marca 2011 r. IVSA/WA 2213/10 skarga została oddalona. Na skutek skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z 13 listopada 2012 r. wyrok WSA został uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ponieważ NSA stwierdził iż w toku rozpoznawania sprawy strona została pozbawiona możliwości ochrony swych praw na skutek wadliwości w doręczeniu wezwania dla pełnomocnika Skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który to przepis nakłada na podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego obowiązek uiszczenia podwyższonej opłaty. Obowiązek uiszczenia opłaty i wysokość nakłada w drodze decyzji Marszałek Województwa, po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Opłata ta stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt. 2 P.o.ś). Pozwolenie wymagane jest na korzystanie z wód – m.in. pobór wód powierzchniowych lub podziemnych i wprowadzanie ścieków do wód i ziemi – art. 122 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Nie sporne było w niniejszej sprawie, że Skarżący posiadał pozwolenie wodnoprawne ważne do 31 grudnia 2007 r i że w dniu 21 grudnia 2007 r. wystąpił do Wojewody [...] o przedłużenie dotychczasowego pozwolenia a więc na 10 dni przed utratą ważności posiadanego pozwolenia. Wniosek został przekazany do Marszałka Województwa 28 grudnia 2007 r. Bezsporny był także zakres korzystania przez Skarżącego ze środowiska. Świadczyły o tym dane z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, złożonym 2 lutego 2009 r. Także w skardze Skarżący tych danych nie kwestionował. Jak chodzi o stan prawny to począwszy od 1 stycznia 2008 r. właściwymi do wydawania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 140 ustawy prawo wodne w zw. z art. 19 pkt. 8 i 48 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (D.U. 2005r, Nr. 175, poz. 1462 ze zm.) stali się marszałkowie województw jako organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych w zakresie korzystania z wód, wykonywania urządzeń wodnych lub eksploatacji instalacji – o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy P.o.ś. Ponieważ wniosek Skarżących nie został rozpoznany do 31 grudnia 2007 r. prawidłowo organ przekazał go do rozpoznania Marszałkowi Województwa. Co ważne, ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 12 września 2005 r. a w wyżej wskazanym zakresie wchodziła w życie 1 stycznia 2008 r. a więc po upływie 3 lat. Zarówno zatem organy jak i profesjonalnie i od wielu lat korzystający ze środowiska podmiot mieli wystarczającą ilość czasu aby wyjaśnić sprzeczności związane z niespójnościami pomiędzy przepisami ustawy P.o.ś. i P.w. Wątpliwości organu nie mogą jednak obciążać obywatela bez względu na to czy jest nim osoba fizyczna czy też podmiot na co dzień korzystający ze środowiska na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Oceniając zaskarżoną decyzję WSA nie dopatrzył się naruszeń prawa przy jej wydawaniu. Art. 292 ustawy P.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji stanowił, że w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone do 200 %. Dokonując wykładni art. 292 P.o.ś. i użytego tam zwrotu "brak wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej a więc trzeba wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia i przesłanki które to spowodowały i ustalić kto i w jakim zakresie ponosi winę za jego brak. (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r II OSK 785/09). Organ dokonując oceny przyczyn nie posiadania pozwolenia wskazał na: 1. złożenie pierwotnego wniosku na 10 dni przed wygaśnięciem pozwolenia; 2. złożenie nowego wniosku dopiero 6 lipca 2008 r., podczas gdy już 6 czerwca 2008 r. Skarżący został poinformowany o tym, że nie może być przedłużone pozwolenie wodnoprawne i konieczne jest złożenie nowego kompletnego wniosku do Marszałka Województwa [...]; 3. późne uzupełnienie złożonego wniosku, bo dopiero 8 września 2008 r. Skarżący natomiast twierdził, że to z winy organu nie doszło do rozpoznania wniosku w terminie ponieważ: 1. organ od 28 grudnia 2007 r. do 3 kwietnia 2008 r. kiedy to wpłynęła do Marszałka Województwa opinia Ministra Środowiska co do interpretacji prawa, nic nie robił; 2. dwukrotnie przedłużał termin do załatwienia sprawy, najpierw do 16 maja 2009 r. a następnie do 30 listopada 2008 r.; 3. konieczność składania nowego wniosku i jego uzupełniania o nowe dokumenty wynikała tylko i wyłącznie ze zmiany przepisów prawa i nie powinna obciążać Skarżącego; Oceniając te przesłanki organ prawidłowo uznał, że w zakresie opłaty za II półrocze 2008 r. istnieją podstawy do jej nałożenia gdyż to nie na skutek zaniechań czy innych działań organu doszło do tak późnego rozpoznania wniosku. Z akt sprawy nie wynika aby Skarżący został zobowiązany do uiszczenia dodatkowej opłaty za I półrocze, co należy ocenić w ten sposób, że organ uznał, że nie ma podstaw do nałożenia tej opłaty za I półrocze 2008 r. tym samym przyznał pośrednio brak winy skarżącego w tym zakresie. W niniejszej sprawie Skarżący dowiedział się od organu o obowiązku złożenia nowego wniosku oraz o konieczności uzupełnienia złożonej już dokumentacji, zmiany kwalifikacji wniosku dotychczasowego z wniosku o przedłużenie obowiązywania pozwolenia na wniosek o wydanie pozwolenia z pisma z 6 czerwca 2008 r. Wskazano w nim na braki w przedłożonych w grudniu 2007 r. dokumentach. Dopiero jednak po miesiącu wpłynęło pismo od skarżących (14 i 22 lipca 2008 r) wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty. Ponieważ Skarżący nie usunął wszystkich braków został ponownie wezwany pismem z 26 sierpnia 2008 r. do uzupełnienia dokumentów. 8 września 2008 r. przedstawiono żądane uzupełnienia. Tym samym w okresie od poinformowania Skarżącego o brakach (pismo z 6 czerwca 2008 r.) do daty ich usunięcia (8 września 2008 r.), czyli przez 4 miesiące organ nie mógł, najpierw wobec braku prawidłowego wniosku a następnie wobec nie uzupełnieniu braków dokumentach w terminie rozpoznać merytorycznie wniosku. Na czas trwania tego postępowania składały się także czynności związane z poinformowaniem społeczeństwa o wszczęciu postępowania, umożliwieniem zapoznania się z dokumentacją i umożliwieniem składania wniosków i skarg, umożliwieniem zapoznania się z dokumentacją, zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Czynności te trwały do 12 listopada 2008 r. kiedy to strona skarżąca zapoznała się z dokumentacją. Oceniając przebieg tego postępowania, przy uwzględnieniu terminów procesowych wynikających z konieczności podejmowania wyżej wskazanych czynności WSA uznał, że nie były one, począwszy od 6 czerwca 2008 r. podejmowane z istotnym opóźnieniem. Czas w jakim były podejmowane nie był wynikiem wadliwego i zawinionego działania organu ale działań Skarżącego który po pierwsze złożył wniosek dopiero po miesiącu do poinformowania o konieczności jego zmodyfikowania, nie złożenia wszystkich wymaganych dokumentów, konieczności dwukrotnego wzywania do ich uzupełnienia. Nie bez znaczenia dla całościowej oceny zachowania skarżącego ma fakt, że pierwotny wniosek o tzw. przedłużenie czasu trwania pozwolenia wodnoprawnego wpłynął do organu na 10 dni przed upływem ważności posiadanego pozwolenia, do nie właściwego organu – co, jak wskazywano wyżej, miało również wpływ na termin załatwienia sprawy. Pozostałe czynności podejmowane w tym czasie (od 6 czerwca 2008 r.) wynikały z zasad proceduralnych. Słusznie zatem organ uznał, że istnieją przesłanki do obciążenia Skarżącego dodatkową opłatą, w wysokości 200% za II półrocze 2008 r. Ustawodawca nie przewidziała w art. 276 ust. 1 i 292 ustawy możliwości odstąpienia od tych opłat lub jej obniżenia (w 2007 i 2008 r. było to 200%), a skoro tak to organ działając zgodnie z prawem musiał nałożyć na Skarżącego tę opłatę. Z powyższych względów Sąd uznał za nie trafny zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania poprzez zbyt późne rozpoznanie wniosku z winy organu i idące za tym bezpodstawne obciążenie Skarżącego opłatą. Nie doszło także do naruszenia przez organ zasad nakładania obowiązku uiszczenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Jak wynika z zebranych dowodów oraz argumentacji organu, mimo że pozwolenie wodnoprawne wygasło 31 grudnia 2007 r. organ obciążył Skarżącego dodatkową opłatą tylko za II półrocze przyznając zatem, że tylko w takim rozmiarze nie uzyskanie pozwolenia było wynikiem zawinionego postępowania Skarżącego. Na marginesie tylko wskazać należy, że działanie skarżącego polegające na złożeniu wniosku tuż przed upływem terminu wygaśnięcia pozwolenia również miało istotny wpływ na czas w jakim ostatecznie rozpoznano wniosek. Nie jest także trafny pogląd, że wniosek był kompletny, skoro organ wzywał skarżącego do jego uzupełnienia i to dwukrotnie. Poza tym sam skarżący w skardze stwierdził, że konieczność uzupełnienia wniosku wynikała ze zmiany przepisów prawa. Tym samym twierdzenia o kompletności wniosku są wzajemnie sprzeczne. W ocenie Sądu Skarżący miał dostateczną ilość czasu (3 lata od daty uchwalenia do daty wejścia w życie nowych przepisów kompetencyjnych) aby się z nimi zapoznać i w ich wykonaniu złożyć pełny i kompletny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Fakt, że organ także nie wiedział w jaki sposób wykładać prawo został przez ten organ uwzględniony poprzez nie obciążanie Skarżącego dodatkową opłatą za jedno półrocze. Nie jest także uprawniony wniosek skarżącego, że wniosek o wydanie pozwolenia, bez względu na to w jakiej formie został złożony powoduje rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. Z art. 61 § 1 k.p.a. rzeczywiście wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie jednak z art. 63 § 2 i 64 § 2 k.p.a. wniosek powinien spełniać warunki formalne, w tym czynić zadość wymaganiom określonym w przepisach odrębnych ( tu: art. 131 ustawy prawo wodne), a nie uzupełnienie wniosku w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Z kolei z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że w sprawie skomplikowanej wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona w ciągu 2 miesięcy a do tych terminów nie wlicza się, zgodnie z § 5 m.in. terminów wyznaczonych do dokonania określonych czynności. W tym wypadku ponieważ organ wzywał stronę do dokonania czynności okresów, okres te nie powinny być uwzględnione przy ocenie czy sprawa była załatwiona w ustawowym terminie, tym bardziej, że organ korzystał z instytucji informowania strony o nie załatwieniu wniosku w terminie (art. 36 k.p.a.). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.