IV SA/Wa 2957/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił dopuszczenia wymienionego Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 14,9212 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] – 14,6707 ha – cz. dz. ew. nr [...], [...] (obręb ewidencyjny [...]) oraz pozostających w zarządzie Starosty [...] – 0,0251 ha – cz. dz. ew. nr [...] (obręb ewidencyjny [...]), projektowanych pod tereny trasy narciarskiej oraz komunikacji drogowej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska podał, że pismem z 4 lutego 2018 r. Towarzystwo [...] z siedzibą w [...], powołując się na cele statutowe organizacji, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa wniosło o dopuszczenie go jako strony do udziału w postępowaniu z wniosku Burmistrza Miasta [...] w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku podniesiono, że udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi organizacji, do których zaliczają się m.in. zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego, ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego, ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń, działanie na rzecz zmniejszenia ilości wytwarzanych zanieczyszczeń, proekologicznego zagospodarowania odpadów oraz pobudzenie świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz kształtowanie korzystnych dla środowiska naturalnego postaw i zachowań obywateli. Dalej argumentowano, że Towarzystwo działa w interesie ogółu społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska dysponując pomocą ekspertów wielu różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska i ochroną przeciwpowodziową oraz posiada doświadczenie w podobnych postępowaniach. Zauważono również, że wycinka drzew oddziałuje na stan ekologiczny regionu. Towarzystwo podało przy tym, że jego interes przejawia się m.in. poprzez realizowanie zadań kontrolnych i opiniodawczych przez organizacje społeczne. Minister, odmawiając dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu, zwrócił uwagę na fakt, że organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody, jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.), wykazując, że za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa przemawia interes społeczny, ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie, ponieważ udział organizacji społecznej we wskazanych postępowaniach jest wyjątkowy ze względu na przepisy szczególne, które zapewniają odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), który jest podstawą wniosku stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska, a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W myśl art. 7 ust. 3 i 4 tej ustawy wyrażenie zgody, o której mowa wyżej, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. Zgodnie z art. 7 ust. 3a tej ustawy stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Art. 7 ust. 4 tej ustawy stanowi zaś, że do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W art. 10 omawianej ustawy określono co powinien zawierać wniosek i jakie dokumenty powinny być dołączone do wniosku. Z powołanych przepisów wynika, że postepowanie dotyczące udzielenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy dotyczy jedynie kwestii przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. Ustawa reguluje zasady ochrony gruntów leśnych, ich rekultywacji i poprawiania ich wartości użytkowej. W postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne organ właściwy powinien uwzględniać zasady, które ustawodawca sformułował w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem przedmiotowego postępowania nie jest uwzględnienie szeroko pojętych zasad dotyczących ochrony środowiska, które są przedmiotem innych postępowań, np. uwzględnianych w postępowaniu w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podnoszone przez Towarzystwo argumenty za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu dotyczą ochrony środowiska i niezasadności wycinania drzew. Podczas, gdy przedmiotem niniejszego postępowania nie jest rozstrzyganie tych kwestii, lecz rozważenie zasadności przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. Towarzystwo nie przedstawiło szczególnej argumentacji uzasadniającej jego udział w tym postępowaniu. Wskazywane przez Towarzystwo cele statutowe przejawiające się w ochronie środowiska zostały sformułowanie zbyt ogólnikowo. Organizacja społeczna, chcąc uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, winna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Nie jest wystarczające do spełnienia tej przesłanki, stwierdzenie, że Towarzystwo dysponuje pomocą ekspertów z różnych dziedzin ochrony środowiska i ochrony przeciwpowodziowej. Tak ogólnym sformułowaniem nie wykazano w żaden sposób, że za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny, który powinien dotyczyć ochrony praw pewnej grupy ludności. Nie można bowiem żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tego postępowania. Postanowienie Ministra Środowiska stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 28 kpa i art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, mimo że jest to uzasadnione celami statutowymi skarżącego i przemawia za tym interes społeczny; 2) art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieprawidłową wykładnię przesłanek "cel statutowy" lub "interes społeczny", a także przekroczenie granic uznania administracyjnego w sprawie dotyczącej dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu; 3) art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku skarżącego o dopuszczenie do udziału w postepowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy; 4) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie relewantnego materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącego, a także brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy; 5) art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, który organ kierował się wydając rozstrzygnięcie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 kpa lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niezdefiniowanym i niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony jeden raz, lecz jest zmienny w czasie. W doktrynie podnosi się (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck), że nie ma trwałej i stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. Organizacja społeczna żądając wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej i jest pozostawione rozstrzygnięciu tego organu. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. Organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i ocenić, czy wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego. Należy bowiem podkreślić, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 kpa nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu, nie można go stawiać ponad interesami stron. Na szczególną uwagę zasługuje w ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, w którym wskazano m.in., że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu z wniosku Burmistrza Miasta [...] w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostających w zarządzie Starosty [...]na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę wniosku stanowił art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), w świetle którego przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska, a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W myśl art. 7 ust. 3 i 4 tej ustawy wyrażenie zgody, o której mowa wyżej, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 3a tej ustawy stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, to jest w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawodawca wprowadzając ten przepis do porządku prawnego zdecydował się na radykalne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w tym postępowaniu. Taki był cel, który ustawodawca chciał osiągnąć poprzez wprowadzenie w życie tego przepisu. Realizując ten cel zdecydował o tym, że stroną postępowania nie będzie podmiot mający największe uprawnienia do nieruchomości, to jest jej właściciel. Aczkolwiek nie wyłączono wprost możliwości zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych art. 31 § 1 i § 3 kpa, to jednak wykładnia celowościowa przemawia za tym, że art. 31 § 1 i § 3 kpa nie może być w tym postępowaniu stosowany. Skoro ustawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną postępowania zdecydował się wyeliminować właściciela nieruchomości, której to nieruchomości postępowanie dotyczy, to brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony. W konsekwencji dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu byłoby bezpodstawne. Skutkowało to koniecznością odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Niemożność uczestnictwa Stowarzyszenia w postępowaniu, jak to zostało już wcześniej wskazane, wynika z faktu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych art. 31 § 1 i § 3 kpa nie ma zastosowania, nie zaś z faktu, że cele statutowe Stowarzyszenia nie są związane z przedmiotem postępowania. W postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie może uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1431/16, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest nieuznanie zarzutów skargi. Z tych przyczyn, uznając, że zaskarżone postanowienie odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w opisanym na wstępie postępowaniu jest zgodne z prawem, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.