IV SA/Wa 298/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2005 r. nr (...) w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnej na podstawie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej I. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2003 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Pełnomocnik wnioskodawczyni - I. S. - wystąpił do Wojewody (...) z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Państwa części nieruchomości "M." obejmującej dom mieszkalny i otaczający go park nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) września 2003r. stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem, wchodząca obecnie w skład działki ewidencyjnej numer (...), położona w obrębie K. gm. R. o pow. (...) ha, podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. z 1945r. Nr 3, poz. 13). Na skutek złożonego przez I. S. odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda (...) rozpoznając sprawę dokonał wadliwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dekret z dnia 17 stycznia 1945r. (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dokonał w powołanym wyżej dekrecie z dnia 6 września 1944r. zmian, w wyniku których przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Biorąc pod uwagę cele reformy rolnej, określone w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, organ odwoławczy wskazał, iż użyte przez ustawodawcę pojęcie: "nieruchomości ziemskiej" oznacza nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami (i to nie tylko gospodarczymi) wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 powołanego dekretu z dnia 6 września 1944r., zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wymienionymi w art. 2 dekretu, wraz z budynkami - w tym pałacami i dworami - oraz całym inwentarzem żywym i martwym a także znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Z treści § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) wynika, że organ administracji mógł jedynie wydać rozstrzygnięcie (decyzję) co do uznania czy cała nieruchomość ziemska podpadała pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Stosownie natomiast do z treści § 6 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. - strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Z przepisu tego wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów pałacowo-parkowych. Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznacza, że wyłączenie spod przejęcia np. budynku mieszkalnego było i jest nadal niedopuszczalne, bowiem przedmiotowy dekret nie został uchylony. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że skoro w przepisach prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia to decyzja Wojewody (...) naruszała prawo i należało ją uchylić i umorzyć postępowanie przed tym organem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jako podstawę skargi wskazano naruszenie przez organ naczelny przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 1 w zw. z art.2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej oraz uznanie, iż niedopuszczalne jest kwestionowanie prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków, czy też zespołów pałacowo parkowych. Zdaniem skarżącej zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego nie znajduje oparcia w przepisach prawa i jest wręcz sprzeczne z wykładnią przepisów dekretu dokonaną w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącej, aby art. 2 ust. 1 lit e dekretu znalazł zastosowanie do danej nieruchomości, musiały zostać spełnione łącznie warunki, określone w przepisach tegoż dekretu. Interpretację taką należy wywieść zarówno z literalnego brzmienia przepisów dekretu, jak również posługując się wykładnią celowościową-biorąc pod uwagę cel wprowadzenia reformy rolnej. W świetle art. 1 ust. 2 lit a i b i art. 6 dekretu oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. zdaniem skarżącej na cele reformy rolnej przeznaczone były te nieruchomości lub ich części, które były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolnej, zwierzęcej, sadowniczej. Jeżeli zatem dana nieruchomość nie nadawała się na osiągnięcie celów reformy rolnej lub jeżeli nie została faktycznie wykorzystana do osiągnięcia tych celów, należy stwierdzić, że przepisy dekretu nie miały do niej zastosowania. Zdaniem skarżącej, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynika, iż zespół pałacowo-dworski majątku G. nie był w żaden sposób związany funkcjonalnie z prowadzeniem działalności rolniczej i nigdy nie był do takiej działalności wykorzystywany, a wchodzące w jego skład zabudowania nie miały przeznaczenia rolniczego. Powyższe prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy zespół pałacowo- parkowy nie stanowił nieruchomości ziemskiej i nie mógł w żaden sposób służyć przeprowadzeniu reformy rolnej i nie podlegał przepisom dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się do stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącego kompetencji organu administracji określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. skarżąca stwierdziła, że takie rozumienie powołanego przepisu jest niedopuszczalne. Nie można bowiem ograniczyć zakresu kognicji organu działającego w trybie § 5 rozporządzenia w związku z art. 2 ust. 1 lit e dekretu wyłącznie do zbadania czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym określonym w wyżej wymienionym przepisie dekretu. Do obowiązków organu administracji należy zbadanie, czy dana nieruchomość lub jej część była w ogóle nieruchomością ziemską oraz czy nadawała się i została przeznaczona do osiągnięcia celów reformy rolnej. Organ administracji był zatem uprawniony do orzeczenia, że dana wyodrębniona funkcjonalnie część nieruchomości nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej Ponadto skarżąca wskazała również , iż na podstawie § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. nie można wyprowadzać wniosków dotyczących zakresu kompetencji organu administracji. Powyższa norma odnosi się bowiem do sposobu zgromadzenia i rodzaju dowodów, jakie należy przeprowadzić w postępowaniu wszczętym w trybie § 5 rozporządzenia. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że skoro dla rozstrzygnięcia jej wniosku właściwe było postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia, to uznanie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z przekroczeniem swoich kompetencji było niezasadne. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn.akt IV SA/Wa 1692/05) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że unormowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 3 poz. 13 ze zm.) ograniczały kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu bądź nie zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust 1 lit. e tego dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym, a w tym np.: ustalanie, że niektóre nieruchomość wchodzące w skład majątku nie były związane z majątkiem ziemskim. Nie oznacza to jednak, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zostały faktycznie przejęte przez Państwo. Należy bowiem wskazać, iż ani dekret, ani wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie wykluczyły dochodzenia roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w powództwie przed sądem powszechnym. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro brak było przepisu prawa materialnego dającego organom administracji publicznej kompetencje do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem skarżącej to decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylająca decyzję Wojewody (...) i umarzająca postępowanie przed tym organem była prawidłowa. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącej I. S. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że dokonana przez sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów dekretu o reformie rolnej praz rozporządzenia wykonawczego jest wadliwa. Ich wykładania językowa i celowościowa prowadzi do wniosku, że w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w przypadku wniosku obejmującego wydanie orzeczenia co do części nieruchomości ziemskiej ( zespołu pałacowo - parkowego) są podstawy do rozpoznania sprawy i wydania stosownej decyzji. W tym przypadku kompetencja organu administracji nie ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia, czy dana nieruchomość spełniała określone wymogi obszarowe. Oznacza to, że organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale jest również zobowiązany do zbadania, czy dana nieruchomość lub jej część była w ogóle nieruchomością ziemską oraz czy nadawała się i została przeznaczona do osiągnięcia celów reformy rolnej. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby w trybie § 5 cyt. rozporządzenia organ mógł orzec, że jedynie określona część nieruchomości wyodrębniona funkcjonalnie nie podpada lub podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącej zespól pałacowo - parkowy majątku M. nie był w żaden sposób związany funkcjonalnie z prowadzeniem działalności rolniczej, a w jego skład nie wchodziły zabudowania o przeznaczeniu rolniczym, zaś sam zespół pałacowo - parkowy nigdy nie był do takiej działalności wykorzystywany. Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt I OSK 373/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., OPS 2/06, z której wynika, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Norma ta winna być odczytywana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, powołując się na uchwałę, że z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np.: nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Konkludując wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Warto wskazać, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 - niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01 - niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W konsekwencji powyższego Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku tego należało postanowienia te wyeliminować z obrotu prawnego. Natomiast -w świetle powyższych rozważań - za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do oceny wniosku jako właściwy w sprawie. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.