IV SA/Wa 3003/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [....] w P. Sp. z o.o. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] w P. Sp. z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82 ust. 1 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227. ze zm.), a także § 2 ust. 1 pkt. 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213 poz. 1397), w zw. z art. 104 i art. 49 oraz art. 108 § 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...], Sp. z o.o. ul. [...], [...] i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kwatery składowania odpadów KW NR 3 planowanej na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, w miejscowości [...], gmina [...], na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z wykorzystaniem części działki o nr ew. [...], w pasie przylegającym bezpośrednio do działki nr ew. [...] na wykonanie pasa zieleni izolacyjnej. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. wniosło Stowarzyszenia [...] "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organy przy rozpatrywaniu sprawy związane były wyrokiem WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2559/18. Nadto, zaskarżona decyzja została poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. SKO wskazało, że treść przedłożonego przez Stowarzyszenie na rozprawie 9 września 2014 r. dokumentu zatytułowanego "Ptaki wyrobisk pokopalnianych [...]" oraz treść raportu w zakresie elementów przyrodniczych środowiska będących w sąsiedztwie inwestycji znacząco się od siebie różnią. Natomiast Sąd zobowiązał SKO do ustalenia, który z tych dokumentów zawiera prawidłowe wskazania co do elementów przyrodniczych środowiska. W ocenie Kolegium, koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, na okoliczność, czy przedłożony przez Inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera prawidłowe wskazania co do elementów przyrodniczych środowiska, czy też zawarty w nim opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Wynikające z tej opinii wnioski będą stanowiły podstawę do dokonania oceny, czy przedłożony przez Inwestora raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wypełnienia dyspozycję przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, a tym samym spełnia warunek rzetelności oraz czy jest wyczerpujący i kompletny, czy też jako niedostatecznie rzetelny i niekompletny, wymaga uzupełnienia. Z tego względu uznano, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości oraz sprawę przekazać Organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzono, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie, Organ I. instancji winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego na okoliczność, czy przedłożony przez Inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera prawidłowe wskazania co do elementów przyrodniczych środowiska, czy też zawarty w nim opis tych elementów objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Następnie stwierdzono, że w oparciu o wnioski wynikające z tej opinii, Organ winien ocenić, czy przedłożony przez Inwestora raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wypełnienia dyspozycję przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, a tym samym może stanowić podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. W przypadku ustalenia, że raport nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 66 ust. 1 cyt. ustawy, Organ winien wezwać Inwestora do jego uzupełnienia w koniecznym zakresie. Następnie, w oparciu o całość materiału dowodowego, winien dokonać oceny, czy planowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, tzn. naruszać w tym zakresie określone w przepisach prawa normy. W tym celu winien dokonać analizy ustaleń zawartych w raporcie oraz analizy wyników uzgodnienia i opinii organów współdziałających. Wnioski z tej analizy będą determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nr [...] wniosło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji Organu I. instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu oraz brak rozważenia możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie oraz podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., przepisy o skardze stosuje się odpowiednio do sprzeciwu od decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli strona jest niezadowolona z treści tej decyzji. Sąd rozpoznaje zaś sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd może również przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (por. art. 64d p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nr [...] Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przyjął przy tym za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ II. instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie oraz nie stwierdził potrzeby skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, które uprzednio było przedmiotem kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 997/19, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2559/18, którym uchylono decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. Ramy kognicji Sądu orzekającego w sprawie zostały zatem zdeterminowane również tym rozstrzygnięciem oraz zawartymi w nim wiążącymi wytycznymi dla Organu II. instancji w myśl art. 153 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję kasatoryjną. W tego rodzaju sprawach możliwość orzekania przez sąd administracyjny podlega ograniczeniu, sprowadzając się do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może więc – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Decyzja kasatoryjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji spraw powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Wydanie decyzji tego rodzaju wymaga jednak kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. wskazania, że decyzja I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w istocie to organ odwoławczy przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Inaczej prowadziłoby to do nieakceptowalnej sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Instytucja decyzji kasatoryjnej opiera się na nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II. instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, jeżeli sprowadza się to do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie. W świetle regulacji art. 153 p.p.s.a., obowiązkiem Organu II. instancji było przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z wytycznymi z wyroku WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2559/18. W ocenie Sądu, warunek ten nie został spełniony, ponieważ Organ II. instancji od razu przeniósł obowiązek realizacji zaleceń Sądu na Organ I. instancji. Nie podjął nawet próby poczynienia wskazanych przez WSA ustaleń. Należy mieć jednak na uwadze, że gdyby Sąd uznał za celowe ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - obie decyzje zostałyby uchylone, a wytyczne zostałyby skierowane przede wszystkim do Organu I. instancji. W uzasadnieniu cyt. wyroku wskazano, że opracowanie "Ptaki wyrobisk pokopalnianych [...]" zawiera informacje dotyczące elementów przyrodniczych środowiska, będących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jednocześnie treść raportu o oddziaływaniu na środowisko przedłożonego przez Inwestora nie pozostawia wątpliwości, że takich elementów, jakie wskazano w przywołanym opracowaniu, tam nie zawarto. Ustalenie zasadności wystąpienia różnic wymaga wiadomości specjalistycznych. W tym stanie sprawy rzeczą Organu II. instancji było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, tj. wyjaśnienie przyczyn stwierdzonych różnic i ustalenie jakie ostatecznie elementy przyrodnicze środowiska winny być uwzględnione w raporcie ze stosownym uzasadnieniem, oraz zgromadzenie materiału dowodowego potwierdzającego zasadność treści raportu bądź opracowania w tym właśnie zakresie. Powinien zatem zwrócić się do autora raportu o wyjaśnienie z jakiej przyczyny pominięto w raporcie te elementy oraz do autora opracowania "Ptaki wyrobisk pokopalnianych [...]", czy jego wnioski odnoszą się i w jakim zakresie do terenu planowanej inwestycji, polegającej na budowie kwatery składowania odpadów KW NR 3 w [...]. Dopiero po zweryfikowaniu konieczności uzupełnienia inwentaryzacji przyrodniczej oraz analizy zagrożeń środowiskowych, celem ustalenia działań ochronnych przed negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji – obowiązkiem Organu II. instancji było odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, bądź skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy uzupełnienie raportu wymagałoby dodatkowej analizy zagrożeń środowiskowych i ustalenia działań ochronnych przed negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek podjąć wszelkie – oczywiście możliwe i legalne – kroki do merytorycznego załatwienia sprawy zgodnie z zaleceniami Sądu. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że po zwrocie akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku - Organ II. instancji nie podjął żadnych działań w zakresie wykonania tych wytycznych oraz w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego działania te nie mieszczą się w kompetencji Organu odwoławczego w kontekście poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że Organ II. instancji wprawdzie odwołał się do wyroku WSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2559/18, oraz podniósł, że jest zobowiązany do ustalenia, który ze wskazanych dokumentów – opracowanie czy raport – zawiera prawidłowe wskazania co do elementów przyrodniczych środowiska. Nie podjął jednak żadnych własnych czynności w tym zakresie. Wobec tego w sposób nieuzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Przypomnieć należy, że w swoich wytycznych Sąd nie wskazał na konieczność powołania biegłego celem sporządzenia opinii czy przedłożony przez inwestora raport zawiera prawidłowe wskazania co do elementów przyrodniczych środowiska. Może to bowiem zostać ustalone przy pomocy innych środków dowodowych, w tym przez złożenie wyjaśnień przez autora raportu, względnie jego uzupełnienie lub też przez autora owego opracowania. Czynności te niewątpliwie mogły zostać zrealizowane z urzędu w dodatkowym postępowaniu przed SKO, prowadzonym w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo poprzez zlecenie przeprowadzenia określonych czynności postępowania wyjaśniającego Organowi I. instancji. W ocenie Sądu, Organ II. instancji nie uzasadnił więc w przekonujący sposób, dlaczego od razu wydał decyzję kasacyjną, pomijając możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy przeniósł konieczność realizacji zaleceń Sądu na Organ I. instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w ramach kompetencji własnych. Nie był uprawniony do automatycznego uchylenia decyzji Organu I. instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Organowi. Nie wskazał przy tym jakie przepisy postępowania zostały naruszone. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględni poczynioną przez Sąd ocenę oraz zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2559/18. Winno zatem rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonać wskazanego uzupełnienia materiału dowodowego. W razie zaś, gdy ujawni się konieczność poczynienia w tym zakresie dalszych ustaleń, w wyczerpujący i przekonujący sposób wykazać, że decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego nie jest możliwe wykonanie wytycznych Sądu. Dopiero w takiej sytuacji Organ odwoławczy będzie mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji. Organ odwoławczy musi przy tym mieć jednak na uwadze, że przekazując sprawę, winien w jak najbardziej konkretny i precyzyjny sposób – nie pozostawiający żadnych wątpliwości – wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 a § 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.