IV SA/Wa 305/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 6 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...], Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2001 r., wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty melioracyjnej w wysokości 2788,34 zł za wykonanie melioracji gruntów o pow. 8,21 ha położonych we wsi [...] na okres 15 lat do 2017 r.. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 2 października 2015 r. do SKO wpłynęło odwołanie B. S. i J. S. od decyzji Starosty [...], Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2001 r. Odwołujący wskazali, że prawidłowo decyzja została im doręczona w dniu 29 kwietnia 2013 r. Podnieśli, że wcześniejsze doręczenie decyzji, które jak wynika z zpo miało miejsce w 2001 r., zostało dokonane na adres innej osoby – S. S., która im nigdy tej decyzji nie przekazała. Odwołujący zaś w tym czasie zamieszkiwali we wsi [...], a nie pod adresem, na który wysłano decyzję. Skuteczne doręczenie nastąpiło zatem w dniu 29 kwietnia 2013 r., kiedy to – na skutek wymiany korespondencji ze Starostwem Powiatowym w [...], decyzja w sprawie wymiaru opłaty melioracyjnej została im doręczona. Na wezwanie Kolegium, w piśmie z dnia 20 października 2015 r., państwo S. wyjaśnili, iż ich odwołanie stanowi zarówno odwołanie jak i wniosek o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 30 listopada 2015 r., Nr [...] Kolegium przekazało Staroście [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2001 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...], Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2001 r., wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty melioracyjnej w wysokości 2788,34 zł za wykonanie melioracji gruntów o pow. 8,21 ha położonych we wsi [...] na okres 15 lat do 2017 r. Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 19 kwietnia 2001 r. matce pana J. S. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 4 maja 2001 r. Wobec nie złożenia odwołania w ww. zakreślonym terminie, decyzja w sprawie opłaty melioracyjnej, stała się decyzją ostateczną. Kolegium podkreśliło, że do roku 2005 r. opłacane były roczne raty opłaty melioracyjnej ustalonej tą decyzją, a z potwierdzeń dokonanych wpłat wynika, że dokonywane one były przez J. i B. S. Kolegium wyjaśniło również, że w niniejszej sprawie decyzja doręczona została za pośrednictwem operatora pocztowego do rąk matki pana J. S., która kwitując odbiór przesyłki, podjęła się oddania pisma adresatom. W myśl bowiem § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych odmowę pokwitowania przesyłki rejestrowanej lub przekazu uważa się za odmowę ich przyjęcia. Zatem dopiero odmowa pokwitowania i umieszczenie odpowiedniej wzmianki na przesyłce mogłaby być poddana ocenie co do prawidłowości doręczenia przesyłki. W niniejszej sprawie zatem decyzja dotycząca opłaty melioracyjnej stała się decyzją ostateczną, zaś odwołanie od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. S. i J. S. (dalej Skarżący), zarzucając naruszenie: 1. Art. 42 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez uznanie że decyzja [...]z dnia [...] kwietnia 2001 r. została doręczona w dniu 19 kwietnia 2001 r. prawidłowo, mimo że z akt postępowania wynika, że Skarżący nie zamieszkiwali w [...]; 2. Art. 43 zdanie 1 k.p.a. poprzez uznanie S. S. za jedną z osób wskazanych w tym przepisie, tj. domownika, sąsiada lub dozorcę, w sytuacji gdy S.S. mieszkała w [...], a Skarżący w [...]; 3. Art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 4. Art. 134 k.p.a poprzez uznanie, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sytuacji; 5. Art. 6 k.p.a poprzez wydanie postanowienia w stanie faktycznym nie dającym ku temu podstaw prawnych; 6. Art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 7. Art. 75 k.pa. poprzez nie dopuszczenie dowodu z książki nadawczej wskazanego w piśmie z dnia 20 października 2015 r.; 8. Art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 9. Art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z książki nadawczej wskazanego w piśmie z dnia 20 października 2015 r w sytuacji gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; 10. Art. 127 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie stron prawa do rozpatrzenia odwołania; 11. Art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez rozstrzygnięcie naruszające zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej; 12. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady praworządności wskutek wydania skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej; 13. Art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie stron prawa zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że Kolegium błędnie ustaliło, iż w dacie złożenia odwołania przez Skarżących decyzja Starosty [...] była już ostateczna oraz że odwołanie złożone zostało po terminie. Mylny jest bowiem pogląd, że termin na wniesienia odwołania należy liczyć od dnia doręczenia decyzji dowolnej osobie, szczególnie nie będącej stroną postępowania. Decyzja Starosty nie była kwestionowana, wobec braku jej doręczenia, zaś fakt że do końca roku 2005 były uiszczane roczne raty opłaty melioracyjnej jest bez znaczenia, gdyż opłat tych nie dokonywali Skarżący. Nadto Skarżący przytoczyli przepisy k.p.a. dotyczące doręczania decyzji oraz wskazali, że matka J. S. – S. S. nie mogła zostać potraktowana jako dorosły domownik, bowiem Skarżący nie zamieszkiwali pod adresem podanym na decyzji z roku 2001 oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Skarżący przytoczyli również obszernie orzecznictwo dotyczące kierowania i doręczania pism w postępowaniu administracyjnym oraz możliwości wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. w razie przekroczenia terminu do złożenia odwołania. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem nie można organowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Na wstępie rozważań wskazać należy, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzające, w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., że odwołanie B. S. i J. S. jest niedopuszczalne. Postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Zatem przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie zagadnienie czy organ II instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami stwierdził niedopuszczalność odwołania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod wskazanym względem, wyjaśnić w pierwszym rzędzie należy, że w niniejszej sprawie organ uznał, iż przyczyną niedopuszczalności odwołania jest wniesienie go w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem odwołania, uzyskała już walor ostateczności. Zdaniem Sądu ocena wyrażona w zaskarżonym postanowieniu odpowiada prawu. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia, przypomnieć należy, że w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (por. Andrzej Wróbel. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Lex). Świadczy o tym systematyka rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego "Odwołania". W myśl art.133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. W kolejnym przepisie art.134 k.p.a. znalazła się regulacja dotycząca pierwszej czynności organu odwoławczego – stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Redakcja tego ostatniego przepisu uzasadnia zaś stwierdzenie, że w pierwszej kolejności organ bada kwestię dopuszczalności odwołania, a następnie czy zostało wniesione w terminie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, jak zasadnie podniosło Kolegium, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, niepubl.). Natomiast do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Przy tym wskazać również trzeba, iż w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Stronie tej przysługuje również uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 1996, s. 564 i nast., wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r., II SA 2230/00). Przy tym w piśmiennictwie zwraca się uwagę na ukształtowany pogląd w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział strony w jednej fazie postępowania, jaką jest postępowanie wyjaśniające, ale też w następnej fazie postępowania, którą stanowi faza rozstrzygnięcia. Udział w drugiej fazie postępowania administracyjnego zagwarantowany jest przez doręczenie stronie decyzji. Zatem, jeżeli organ nie doręczy decyzji stronie oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego. W takiej sytuacji, jeżeli strona po upływie czasu dowie się, że w sprawie zapadła decyzja, przysługuje jej ochrona w trybie żądania wznowienia postępowania (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 611; M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., SIP LexOmega). Powyższe poglądy ukształtowały się, jak zasadnie wywodzą Skarżący, na tle spraw, w których kwestionowana w odwołaniu decyzja skierowana była do wielu stron i skutecznie doręczona przynajmniej jednej stronie. W takiej sytuacji, gdy uprawnienie do wniesienia odwołania ma więcej niż jeden podmiot, a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim, nie ma wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu pominiętego biegnie jak dla stron postepowania, którym doręczono decyzję. Oznacza to, że nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu, jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1676/15 oraz przywołane w nim orzeczenia, dostępny na internetowej stronie NSA w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia (decyzji) sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. W rozpoznanej sprawie stronami postępowania dotyczącego ustalenia opłaty melioracyjnej, jak wynika ze znajdującej się w aktach kopii decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., są wyłącznie B.S. i J. S., którzy podnoszą, że decyzja nie została im doręczona z uwagi na błędnie wskazany adres ich zamieszkania. W tej sytuacji podkreślenia wymaga fakt, iż merytoryczne rozpoznanie odwołania jest możliwe dopiero po wykluczeniu w fazie wstępnej przyczyn uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie odwołania (niedopuszczalność, uchybienie terminu. W niniejszej sprawie, Kolegium takiej możliwości nie miało. Faza wstępna postępowania odwoławczego, dotycząca badania dopuszczalności odwołania z natury opiera się na znajdujących się w aktach dokumentach. W rozpoznanej sprawie zgromadzone dokumenty pozwalają przyjąć, że decyzja z roku 2001 będąc przedmiotem odwołania została doręczona i przez okres 4 lat (rok 2002, 2003, 2004, 2005) była wykonywana. Świadczą o tym znajdujące się w aktach potwierdzone za zgodność z oryginałem zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji (k. 2 akt administracyjnych) oraz potwierdzenia dokonanych wpłat tytułem opłaty melioracyjnej, na których jako zleceniodawcy wskazani są S. J. i B. (k 31-34 akt administracyjnych). W tej sytuacji twierdzenia Skarżących, że to nie oni dokonywali wpłat oraz że decyzja nie weszła do obrotu prawnego wobec nieprawidłowego jej doręczenia na niewłaściwy adres, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, to jest przyjęcia że wejście decyzji do obrotu nastąpiło dopiero po doręczeniu jej Skarżącym w roku 2013. Stąd Kolegium w ocenie Sądu prawidłowo uznało, że decyzja w dniu złożenia odwołania była ostateczna, zatem odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. Uwzględniając bowiem powyżej przytoczone poglądy wyrażane w orzecznictwie oraz doktrynie, jak i uwarunkowania niniejszej sprawie, Sąd uznał za słuszne stanowisko Kolegium, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż wobec nieskorzystania przez Skarżących z odwołania w ustawowym terminie, decyzja w myśl art. 16 § k.p.a. uzyskała walor ostateczności. Tym samym Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 134 k.p.a, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 127 k.p.a. oraz art. 2, 7 i 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać również należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 6, 7, 8, 75, 77 § 1 i 78 k.p.a. w związku z art. 42 § 1 oraz 43 k.p.a. Naruszenie tych przepisów w rozpoznanej sprawie miało zdaniem Skarżących polegać na niezbadaniu prawidłowości doręczenia decyzji dotyczącej opłaty melioracyjnej w 2001 r. Tymczasem, zdaniem Sądu, badanie kwestii prawidłowości doręczenia decyzji Starosty [...] mogłoby zostać przeprowadzone w ramach rozpatrywania wniosku Skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyby taki wniosek został złożony. Dopiero bowiem w razie złożenia takiego wniosku, Kolegium byłoby uprawnione do weryfikacji twierdzeń dotyczących prawidłowości doręczenia decyzji z 2001 r. Skarżący jednak, pomimo jednoznacznego wskazania przez Kolegium w piśmie z dnia 9 października 2015 r., że kwestionowana w odwołaniu decyzja stała się ostateczna (pierwszy akapit, ostatnie zdanie ww. pisma), wniosku takiego nie złożyli, ale – domagali się w odpowiedzi na ww. pismo – zbadania prawidłowości doręczenia decyzji w oparciu o dowody z księgi nadawczej. Tymczasem zdaniem Sądu, akta sprawy pozwalają ustalić jednoznacznie, że decyzja Starosty [...] wysłana została na adres: [...], [...] i odebrana przez panią S. S., matkę Skarżącego. Brak jest bowiem racjonalnych powodów, aby kwestionować fakt, że znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru nie dotyczy decyzji Starosty [...]. Skarżący poza wyrażanymi wątpliwościami, takich dowodów nie przedłożyli. W tej sytuacji zasadnie Kolegium przyjęło, że decyzja odebrana przez panią S. S. weszła do obrotu i uzyskała walor ostateczności. Skoro bowiem pani S. S. pokwitowała odbiór przesyłki, to uprawnione było domniemanie, iż zobowiązała się do przekazania jej adresatom. Obowiązujące bowiem w dacie wydania i doręczenia decyzji z 2001 r. rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym (Dz. U z 1996 r., poz. 40, Nr 173), w § 49 pkt. 2 przewidywało analogiczny do przywołanego przez Kolegium § 37 rozporządzenia z 2004 r. zapis, który stanowił, iż odmowę pokwitowania odbioru przesyłki rejestrowanej lub kwoty przekazu pocztowego uważa się za odmowę ich przyjęcia. Wobec pokwitowania odbioru przesyłki przez panią S. S., brak było podstaw do uznania, iż odmówiła jej przyjęcia, bądź że nie przekazała jej adresatom. Ci zaś w razie stwierdzenia, że decyzja została doręczona na nieprawidłowy adres, mogli podjąć prawem przepisami kroki. W tym zaś miejscu wskazać trzeba, że wniosek o wznowienie postępowania umożliwi weryfikację, czy adres wskazany w decyzji Starosty był prawidłowy i czy można uznać że decyzja została doręczona czy też nie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał zarzuty podniesione przez Skarżących za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, zważywszy, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. -orzekł jak w sentencji.