IV SA/Wa 305/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] listopada 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 j.t.), w związku z art. 17 i 22 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D. G., dalej również "skarżąca", na postanowienie Prezydenta Miasta O. z [...] września 2016 r., Nr [...], którym odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji polegającej na budowie wiaty na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Skarżąca pismem z [...] sierpnia 2016 r., które wpłynęło do Prezydenta Miasta O. w dniu [...] sierpnia 2016 r., wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy wiaty na działce [...] obręb [...], położonej w O. przy ul. [...] o wymiarach [...] m, zlokalizowanej od strony ulicy [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wniosku skarżąca wskazała, że wnioskowane zaświadczenie jest potrzebne w celu przedłożenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Prezydent Miasta O. postanowieniem z [...] września 2016 r., Nr [...], odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji polegającej na budowie wiaty na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...]. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła D. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując zażalenie wskazało, że D. G. zwróciła się o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego, iż wiata, znajdująca się na działce [...] obręb [...], położonej w O. przy ul. [...] o wymiarach [...] m, zlokalizowana od strony ulicy [...], została wybudowana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wyjaśniła jednocześnie, iż zaświadczenie jest jej potrzebne ze względu na prowadzone postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta O., iż wiata znajdująca się na terenie działki [...] w obrębie [...], biegnie po obrysie zewnętrznym ścian istniejącego budynku handlowo - usługowego i tym samym zlokalizowana jest po zewnętrznej stronie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jej budowa nie jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej Kolegium wskazało, że nieruchomość stanowiąca działkę ewid. nr [...] z obr. [...], położona w O. znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z [...] maja 2001 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego swym zasięgiem pas terenów PKP oraz tereny do niego przyległe wraz z centrum, biegnący przez miasto O. z północnego zachodu na południowy wschód - etap II, część "A" obejmująca kwartały I-VII i DVIII (Dz. U. Województwa [...] Nr 171, poz. 2696 z 20 sierpnia 2001 r.). Przedmiotowa działka znajduje się w strefie oznaczonej w planie UN - usługi inne, w kwartale VI, wyznaczonego, zgodnie z przepisem paragrafu 20 ww. uchwały, granicami: ul. [...]. Zgodnie z § 20 pkt 2 pkt 7 ww. uchwały dla przedmiotowego terenu plan ustala zasady kształtowania zabudowy - linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Ze znajdującego się w aktach sprawy rysunku wynika, iż nieprzekraczalna linia zabudowy na rogu ulic [...] biegnie po obrysie zewnętrznym ścian istniejącego budynku handlowo - usługowego. Nanosząc więc na ten rysunek wiatę, o której lokalizacja i wymiary zostały określone we wniosku o wydanie zaświadczenia - a więc zajmującą obszar pomiędzy ścianą budynku handlowo - usługowego, a osią ul. [...], należy stwierdzić, iż obiekt ten wykracza poza nieprzekraczalną linię zabudowy. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie również w piśmie z [...] lipca 2014 r., jakie skierował Prezydent Miasta O. do D. G., w którym poinformowano, iż wiata, jako obiekt budowlany nie może być realizowana pomiędzy linią rozgraniczającą ulice, a nieprzekraczalną linią zabudowy. Zatem budowa wiaty na przedmiotowym terenie nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta oznacza, iż wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą nie jest możliwe. Dlatego też, stosownie do treści art. 219 k.p.a., uzasadniona jest odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, które potwierdzałoby, iż budowa wiaty na działce nr [...] w obrębie [...], położonej w O. przy ul. [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie a art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z [...] listopada 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. wywiodła D. G. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia w sytuacji, w której zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza zbyt daleko idące ograniczenie w zakresie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości i narusza art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Postępowanie to regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczone w dziale VII, tj. przepisy od art. 217 do art. 220 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, zaświadczenie jest przewidzianą przepisami prawa formą działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, który wydaje takie zaświadczenie na żądanie osoby, która się o niego ubiega (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, nr 2, s. 14). Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne. Akt ten może bowiem dotyczyć wyłącznie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zaświadczenia nie są natomiast aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści. Państwo i Prawo z 2004 r. nr 10, poz. 58). Powyższe pozwala stwierdzić, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, a tym samym nie ma charakteru prawotwórczego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 oraz z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 wskazane orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaświadczenie może jednak zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2008, Warszawa 2009, str. 894, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 445/14). Tym samym zaświadczenie ma znaczenie dowodowe i przemawia za nim domniemanie prawdziwości. Moc zaświadczenia może być tylko obalona przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 44/08). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczenia jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNAP 1997, nr 20, poz. 395). Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1485/11). Jest to postępowanie gabinetowe, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie. Zgodnie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie niezależne od siebie przesłanki, a mianowicie, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1 powołanego przepisu), bądź gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2 powołanego przepisu). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), z tym że postępowanie to może być prowadzone na okoliczność potwierdzenia istnienia wnioskowanych danych, zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej (niezależnie od niniejszej sprawy) ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Z kolei kwestię interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia należy rozpatrywać w kontekście charakteru postępowania uregulowanego w dziale VII k.p.a., które ma charakter odformalizowany. Zgodzić się więc należy z tezą, że interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego. Oznacza to, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia będzie miała osoba, która chce posłużyć się zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo składania wniosków dowodowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 133/10). W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, organ w pierwszej kolejności ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.R. Kmiecik, Charakter ... op. cit.). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się czynnością materialno-techniczną poprzez wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem osoby ubiegającej się o jego wydanie albo zaświadczeniem o treści odmiennej bądź w formie zaskarżalnego postanowienia poprzez odmowę wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić gdy: organ, do którego skierowano żądanie jest niewłaściwy bądź, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z powodu braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, bądź gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca ubiega się o zaświadczenie o zgodności budowy wiaty na działce [...] obręb [...], położonej w O. przy ul. [...] o wymiarach [...] m, zlokalizowanej od strony ulicy [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okolicznością nie budzącą wątpliwości w sprawie jest to, że organ pierwszej instancji dysponuje zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z [...] maja 2001 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego swym zasięgiem pas terenów PKP oraz tereny do niego przyległe wraz z centrum, biegnący przez miasto O. z północnego zachodu na południowy wschód - etap II, część "A" obejmująca kwartały I-VII i DVIII. Jak ustaliły organy, przedmiotowa działka nr [...] obręb [...], położona w O. przy ul. [...], znajduje się w strefie oznaczonej w planie UN - usługi inne, w Kwartale VI, wyznaczonego, zgodnie z przepisem paragrafu 20 ww. uchwały, granicami: ul. [...]. Dla Kwartału VI plan ustala m. in. linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Organy prawidłowo ustaliły, że rysunek ww. planu wskazuje, że wyznaczona przez plan nieprzekraczalna linia zabudowy w rejonie narożnika ulic [...], tj. na terenie działki nr [...] w obrębie [...], biegnie po obrysie zewnętrznym ścian istniejącego budynku handlowo-usługowego. Natomiast wiata, której dotyczy wniosek, zlokalizowana jest w całości po zewnętrznej stronie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ustalenie to wskazuje, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej we wniosku nie jest możliwe. Natomiast zarzut skargi, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza zbyt daleko idące ograniczenie w zakresie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości i narusza art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może być przedmiotem skargi na plan, w którym to postępowaniu może podlegać ocenie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.