IV SA/Wa 3064/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: też organ II instancji, Kolegium) w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2016r. poz.446 z późn. zm. – dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek usługowy (hotel), na terenie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 14 października 2016 r., M. i A. J. wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek usługowy (w zakresie hotelu-akademika), na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...]. Zarząd Dzielnicy [...](dalej organ I instancji), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek usługowy (hotel), na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła S. Z. (dalej też skarżąca) zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 6-8 w związku z art. 77 § art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, że budynek położony przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] posadowiony został w ramach samowoli budowlanej. Kolegium po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2017r. (o nr wskazanym na wstępie) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz zaznaczył, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 969/06 (publ. CBOSA), iż "ze względu na to, iż wniosek o warunki zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku a nie budowy nowego, w sprawie nie będzie miała zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa". Z brzmienia przepisu art. 61 ust: 1 pkt 1 wymienionej ustawy wynika, iż zasada ta dotyczy tylko nowej zabudowy. Istota tej zasady sprowadza się do dostosowania nowej zabudowy do starej, a zatem do sytuacji, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę. Zasada ta nie będzie miała więc zastosowania, gdy wnioskiem objęte jest wykonanie innych robót budowlanych nie stanowiących budowy, a także gdy chodzi o zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku.". Organ wskazał, że analiza materiału zebranego w aktach sprawy doprowadziła Kolegium do przekonania, że wszystkie warunki o których mowa w przepisie art. 61 ust.1 u.p.z.p., zostały zachowane. Zauważył, że celem pkt 1 wskazanego wyżej przepisu ustawy jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do już istniejących w otoczeniu standardów. Przepis ten ma więc zastosowanie w odniesieniu do nowej zabudowy. Dotyczy zamierzenia obejmującego budowę nowych obiektów czy ich rozbudowę lub nadbudowę. Nie obejmuje natomiast robót budowlanych dotyczących obiektu już wzniesionego. Wynika to expressis verbis z ustawy, skoro ustawodawca użył terminu "nowej zabudowy". Nowa zabudowa zaś to wzniesienie obiektów wcześniej nieistniejących. Zdaniem Kolegium, sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi skoro zaskarżona decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania. Kolegium wskazało również, że organ I instancji dokonał analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., z której wynika, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się budynek warsztatowo-mieszkalny przeznaczony do zmiany sposobu użytkowania. Dominująca funkcja obszaru analizowanego to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, a zatem funkcja planowanej inwestycji stanowić będzie kontynuację zabudowy w formie budynków usługowych w analizowanym obszarze. Teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, która projektowana jest na terenie nie wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe, zdaniem Kolegium, wskazuje że zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo- mieszkalnego na budynek usługowy (hotel) jest zgodna z warunkami wynikającymi z zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, a zatem wszelkie wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy (gdy organ nie jest w stanie bezspornie wykazać sprzeczności planowanej inwestycji z konkretnym przepisem prawa), należy interpretować na korzyść inwestora. A zatem organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną (odmawiającą ustalenia tych warunków) tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny Kolegium wskazało, że organ wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Tymczasem w niniejszej sprawie wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy zostały spełnione. Odnosząc się do kwestii pominięcia przez organ I instancji okoliczności posadowienia budynku położonego przy ul. [...] w ramach samowoli budowlanej, Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 10 sierpnia 2017r. zwróciło się do pełnomocnika inwestorów o nadesłanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. W odpowiedzi na ww. pismo inwestor załączył do akt sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Kolegium wystąpiło również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o udzielenie informacji, czy ww. decyzja jest ostateczna, a także czy w stosunku do ww. decyzji prowadzone były lub są postępowania nadzwyczajne. PINB pismem z dnia 31 sierpnia 2017r. znak: [...] poinformował, że ww. decyzja jest ostateczna, a także, że w stosunku do niej nie były i nie są prowadzone postępowania nadzwyczajne. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium S. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając : 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, poprzez błędnie niezastosowanie tego artykułu przez organ i odmowę zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy odnośnie budynku przy ul. [...] w [...] toczą się sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - o sygn. akt. II OSK 2224/16, co powoduje, iż wydanie decyzji w niniejszej sprawie powinno zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia wcześniejszych spraw, które zawisły przed Sądami. - art. 6,7,8 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i pominięcie, iż budynek wobec którego została wydana decyzja postawiony był w ramach samowoli budowlanej, nadto nie spełnia on przepisów przeciwpożarowych jak również budynek ten nie ma legalnie wybudowanego parkingu; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż zaskarżona decyzja nie spełniała łącznie pięciu warunków niezbędnych do jej wydania. Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji . W uzasadnieniu skarżąca obszernie uzasadniła podnoszone zarzuty w szczególności podkreślając, że ze względu na toczące się sprawy przed NSA (sygn. akt II OSK 2224/16 ) oraz WSA w Warszawie (VII SA/Wa 456/15, VII SA/Wa 953/16, IV SA/Wa 1188/16) wnosiła o zawieszenie postępowania, gdyż wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia spraw dotyczących tego budynku. Organ jednak odmówił zawieszenia postępowania – co jej zdaniem jest błędne. Wskazała również, że nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego, gdyż organ błędnie ją pominął w tym postępowaniu. Powyższe spowodowało wniesienie przez nią wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB dla [...] z dnia [...] marca 2016r. nr [...]. W ocenie skarżącej, ponieważ budynek warsztatowo-mieszkalny, którego dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania, został wzniesiony niezgodnie z prawem w ramach tzw. samowoli budowlanej, to organ powinien przeanalizować i ocenić spełnienie warunków z art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a nie przyjmować, że przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do nowej zabudowy. Podkreśliła przy tym, że organ nie wziął pod uwagę, iż w pobliżu przedmiotowego budynku, nie ma podobnej tak dużej zabudowy, jak również nie ma zabudowy o podobnej funkcji i przeznaczeniu. Nie jest on zatem dostosowany do otaczającej go zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017r. nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził bowiem - w wyniku analizy akt sprawy i treści wydanych w sprawie decyzji – aby zostały naruszone przywołane w zarzutach skargi przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1075– dalej: u.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, w tym warunku, wskazującego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, określanego tzw. "zasadą dobrego sąsiedztwa". Ocena spełnienia warunku wymienionego w powołanym przepisie powinna być dokonana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną zgodnie z regulacjami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzeniem z 2003r.). W tym miejscu, należy wskazać, iż Sąd nie podziela stanowiska organu, że zasada ta nie będzie miała zastosowania w wypadku zmiany sposobu użytkowania. Nie ulega wątpliwości, że będzie ona doznawała ograniczeń w zakresie analizy wymagań dotyczących planowanej zabudowy dotyczących parametrów architektoniczno-urbanistycznych budynku (linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, rodzaju i geometrii dachów na działkach sąsiednich), jeżeli przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest inwestycja polegająca jedynie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, gdyż w takim przypadku nie dochodzi do powstania nowej zabudowy. Powyższe nie oznacza jednak, że nie będzie ona miała w ogóle zastosowania. W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z takim przypadkiem bowiem inwestor planuje zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek usługowy (hotel)- bez zmiany parametrów istniejącego budynku. Tym samym przedmiotem badań i dokonanych ustaleń dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego organy winny były uczynić przede wszystkim cechę związaną z kontynuacją funkcji zabudowy a także przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p. . Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna oraz wydane decyzje wskazują, że planowany sposób użytkowania istniejącego budynku warsztatowo-mieszkalnego na usługowy (hotel) jest możliwy, z czym Sąd się zgadza. W obszarze analizowanym występują bowiem obiekty o podobnej funkcji (funkcji usługowej). Taka funkcja występuje bowiem na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], w obszarze analizowanym. Tym samym planowana przez inwestora funkcja będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Spełnione zostały również pozostałe warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 2 -5 u.p.z.p., tj. teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, iż rozstrzygniecie Kolegium jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał je za niezasadne i nie podważające prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć przez organy administracyjne. Należy bowiem przede wszystkim zaznaczyć, że organy nie naruszyły przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W niniejszej sprawie, która co należy podkreślić dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, nie stanowią zagadnienia wstępnego postępowania, które obecnie toczą się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym czy też przed tutejszym sadem. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej konkretnej sprawie. Natomiast to że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Z akt sprawy wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez Kolegium w obiegu prawnym pozostawała ostateczna decyzja PINB dla [...] z dnia [...] marca 2016r. nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Tym samym z chwilą uostatecznienia się w/w decyzji doszło do legalizacji przedmiotowej zabudowy (budynku warsztatowo-mieszkalnego) nawet jeśli, jak twierdzi skarżąca, budynek ten powstał jako samowola budowlana. A zatem dopóki w stosownym trybie decyzja ta nie zostanie wzruszona to wiąże ona organy. Należy również wskazać, że wzruszenie w stosownym trybie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, co oznacza że organ słusznie odmówił zawieszenia postępowania. Sąd w tym miejscu zauważa dodatkowo mając na względzie dopuszczony podczas rozprawy dowód z dokumentów (postanowienia PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] oraz 28 marca 2018r. nr [...]), że jak wynika ze wskazanych postanowień, PINB wznowił postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...], wydaną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...]. Okoliczność ta jednak nie wpływa na prawidłowość wydanej przez organ zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zauważyć, że na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia tj. [...] września 2017r. wskazana wyżej decyzja z dnia [...] marca 2016r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego była ostateczna. Zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie, którego efektem są wydane w sprawie decyzje, odpowiada zasadom dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i zasadom ogólnym (art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.) postępowania, administracyjnego. Decyzje z kolei uzasadniono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Oznacza to, że nie stwierdzono w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a i skarżąca w postawionych zarzutach takiego stopnia naruszenia nie wykazała. W świetle powyższego Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.) - orzeczono jak sentencji wyroku.