IV SA/Wa 3067/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Radę Gminy K. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę W piśmie z 18 października 2016 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy K. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest właścicielką zespołu pałacowo – parkowego, w którego bezpośrednim sąsiedztwie obowiązują zapisu zaskarżonego planu. W jej ocenie, uregulowane w uchwale usytuowanie terenu przemysłowo – usługowego w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu pałacowo – parkowego w R., bez wprowadzania niezbędnych ograniczeń dla jego ochrony, prowadzi wprost do naruszenia przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uchwalonym planie nie tylko nie przewidziano rozwiązań ochronnych dla tego zabytku, ale również dla zabudowy na terenie 1PU nie wprowadzono żadnych niezbędnych i koniecznych ograniczeń związanych z ochroną zespołu pałacowo – parkowego w R. Zarzuciła, że w zapisach planu nie wprowadzono jakichkolwiek ograniczeń w zakresie emisji hałasu, gazów, pyłów i drgań, które będą miały niekorzystny wpływ na istniejące zabudowania, jak również całą faunę i florę znajdującą się na terenie Parku. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała, jako nieobejmująca działek należących do M. G., nie może naruszać jej interesu prawnego. W piśmie z dnia 28 grudnia 2016 r. pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że jest ona współwłaścicielem nieruchomości położonych we wsi K., stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], na których znajduje się zespół pałacowy i pałac w R., podlegający szczególnej ochronie konserwatorskiej, określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z [...] listopada 2015 r. Zdaniem Skarżącej, usytuowanie terenu przemysłowo – usługowego (1PU) w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu pałacowego - bez wprowadzenia niezbędnych ograniczeń - będzie utrudniało, a wręcz uniemożliwiało jej skuteczne działania mające na celu zachowanie zabytku w niepogorszonym stanie. Z tego względu, Skarżąca stoi na stanowisku, że art. 5 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi o jej interesie prawnym pozwalającym na zaskarżenie przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t.), zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kwestię dotyczącą wymogów, jakie muszą zostać spełnione, by zaskarżyć do sądu m.in. uchwałę dotycząca planu miejscowego, reguluje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wobec tego powołany przepis wskazuje, że niezbędną przesłanką zaskarżenia uchwały jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przyjmuje się także, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...).Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawny, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 98/12). Naruszenie zatem tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący winien udowodnić, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04). W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że Skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Z akt sprawy wynika, że M. G. jest współwłaścicielką nieruchomości położonych we wsi K., stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], na których znajduje się zespół pałacowy i pałac w R. Działki te - co jest bezsporne - nie są położone na terenie objętym zaskarżonym planem. Z analizy części graficznej wynika, że z terenem objętym planem sąsiaduje jedynie działka nr [...], oznaczona w ewidencji symbolem Ls (las). W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r. strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej obejmuje zespół pałacowo – parkowy w R., oznaczony jako działka [...]. Pozostałe działki Skarżącej – w tym działka nr [...] - nie podlegają już ochronie konserwatorskiej. Skarżąca natomiast naruszenia swego interesu prawnego upatruje m.in. w treści art. 5 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym opieka nad zabytkiem, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3) oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (pkt 4). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro skarżący nie jest właścicielem nieruchomości na terenie objętym planem, nie oznacza to, że badanie interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu ogranicza się do ustalenia, czy nieruchomość skarżącego położona jest w granicach obszaru objętego planem. Zbadanie interesu prawnego - w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - polegać będzie wówczas na sprawdzeniu, czy postanowienia planu naruszają interes prawny lub uprawnienia skarżącego w sposób bezpośredni i realny (por. postanowienie NSA z 25.10.2016 r., sygn. II OSK 2306/16). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną Skarżącej. Wskazać bowiem należy, że zasadnicze zarzuty skargi koncentrują się na konieczności ochrony zespołu pałacowo-parkowego przed ewentualnym niekorzystnym wpływem przedsięwzięć, które mogą powstać na obszarze objętym zaskarżonym planem. Jak już uprzednio Sąd podał ochroną konserwatorską objęta jest tylko działka nr [...]. Nie graniczy ona bezpośrednio z terenem objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od jego granic oddzielona jest przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Nie bez znaczenia jest przy tym, że obszar tych działek jest kilkukrotnie większy niż działki objętej ochroną konserwatorską. Można więc przyjąć, że co do zasady, stanowią one dostateczne oddzielenie (enklawę) dla działki nr [...] – jako jedynej - objętej ochroną konserwatorską, od obszaru objętego przedmiotowym planem, oznaczonego symbolem 1PU. W ocenie Sądu, brak jest zatem możliwości wywiedzenia, że zapisy zaskarżonego planu mogą utrudnić Skarżącej wykonywanie obowiązków, o jakich mowa w art. 5 ustawy o ochronie zabytków. Nie można wobec tego przyjąć, że kwestionowany plan miejscowy, z uwagi na usytuowanie działki nr [...], musiał zawierać rozwiązania ochronne dla pałacu i z tego względu dla zabudowy realizowanej na terenie 1PU, wprowadzać ograniczenia związane z ochroną zespołu pałacowo – parkowego w R.. Skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny, a nie jedynie faktyczny w żądaniu umieszczenia w kwestionowanym planie takich zapisów. Z przepisu art. 5 ustawy o ochronie zabytków nie można w niniejszej sprawie wywieść interesu prawnego Skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Powołany przepis, w ocenie Sądu, dotyczy obowiązków o charakterze obiektywnym czyli takich, na które ma wpływ właściciel zabytku. Nie daje zatem uprawnienia do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Brak jest zatem podstaw do uznania, by przyszłe inwestycje, dopuszczone do realizacji na terenach objętych zaskarżonym planem, uniemożliwiały dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości Skarżącej, czy też utrudniały jej wykonywanie obowiązków nałożonych przez zapisy ustawy o ochronie zabytków. Stwierdzić wobec tego należy, że podnoszony, ewentualny wpływ na nieruchomości Skarżącej - w szczególności działkę nr [...], wobec jej usytuowania - inwestycji dopuszczonych na obszarze objętym zaskarżonym planem, dotyczy de facto jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Trzeba też zauważyć, że zaskarżony plan nie wpływa również na sposób wykonywania prawa własności Skarżącej co do pozostałych jej działek, skoro w ewidencji gruntów, jak podano w odpowiedzi na skargę, są one oznaczone jako las, łąki i pastwiska, wody oraz grunty rolne. Na marginesie zaznaczyć należy, że kwestia ewentualnego, negatywnego oddziaływania na jej nieruchomości przyszłych inwestycji, realizowanych na obszarze oznaczonym w przedmiotowym planie symbolem 1PU, będzie podlegała ocenie na etapie każdorazowego uzyskiwania pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas przepisów prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie