IV SA/Wa 31/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Wojewoda [...], zwany dalej "Wojewodą", uchylił decyzję Starosty Powiatu [...], zwanego dalej "Starostą", z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z rzeki [...] w km [...] do km [...] oraz na składowanie piasku w międzywalu na lewym brzegu rzeki [...] w km [...] na składowisku o powierzchni 4,5 ha na terenie gminy W. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej składowania piasku w międzywalu na lewym brzegu rzeki [...] w km [...] na składowisku o powierzchni 4,5 ha na terenie Gminy W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Starosta udzielił spółce S. sp. z o.o. w W., zwanej dalej "wnioskodawcą", pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z rzeki [...] oraz na składowanie piasku na lewym brzegu rzeki. Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., wniesione przez Ogólnopolskie T. w G., zwane dalej ,;skarżącym", Wojewoda - decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] - uchylił decyzję Starosty oraz odmówił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z przedmiotowego odcinka [...]. Na wniosek złożony przez wnioskodawcę Minister Środowiska - decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] - stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2002 r. W następstwie decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2002 r. odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2001 r. wymagało ponownego rozpatrzenia. Rozpatrzywszy odwołanie Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art.27b ust.3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. nr 99, poz.1079 z późn.zm.) zabrania się prowadzenia prac mających wpływ na ochronę miejsc rozrodu i regularnego przebywania tych zwierząt, a także zabrania się przebywania ludzi bez zgody Wojewody. W decyzji pierwszoinstancyjnej nie uwzględniono o ochrony środowiska, do czego organ był zobowiązany na podstawie art.125 pkt 3 i art.128 ust.1 pkt 8 Prawa wodnego oraz w toku postępowania nie uzyskano decyzji wojewody przewidzianej w art.27b ust.3 ustawy o ochronie przyrody, co oznacza, że utrzymanie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie jest uzasadnione. Organ pierwszej instancji trafnie uzasadnił swoją decyzję w odniesieniu do zagadnień merytorycznych, natomiast w postępowaniu wodnoprawnym naruszył art.77§1 k.p.a. przez to, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza w odniesieniu do ochrony środowiska. Również naruszony został art.107§3 k.p.a., ponieważ w uzasadnieniu decyzji nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast wydanie przez Starostę pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku w międzywalu [...] stosownie do obowiązującego stanu prawnego, a w szczególności art.140 ust.2 pkt 5, w związku z art.122 ust.2 pkt 3 Prawa wodnego stanowi naruszenie art.19 k.p.a., który stanowi, że organy administracji z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wydawanie pozwoleń na składowanie piasku należy obecnie do kompetencji wojewody. W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2002 r. Ogólnopolskie T. podniosło, iż decyzja ta jest nieważna z mocy prawa, albowiem dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. Wprawdzie decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2002 r., lecz skarżący wniósł do organu nadzorczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten nie został jeszcze rozpoznany. Z racji tego, iż do postępowań prowadzonych w trybie art.127§3 k.p.a. stosuje się przepisy dotyczące odwołań - w tym art.130§2 k.p.a., uznać należy, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. wciąż pozostaje w obiegu prawnym. Tym samym zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2002 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art.138§1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art.138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Miedzy innymi organ odwoławczy nie może ograniczyć się do wydania decyzji jedynie uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną. Stanowisko powyższe, które w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wyrażono m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1890/94. Podniesiono tam, że kompetencje organu odwoławczego zostały dokładnie określone przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 1 kpa, który w pkt 2 stanowi, że organ ten wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji. Wprawdzie, jak zauważył NSA, w swoim komentarzu do KPA prof. Z. Janowicz dopuszcza możliwość, na gruncie tego przepisu, uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy (por. s. 299 PWN W-wa - Poznań 1987), jednakże w orzecznictwie sądowo-administracyjnym teza ta nie znalazła odzwierciedlenia. Wręcz przeciwnie sądownictwo administracyjne konsekwentnie opowiada się za pozbawieniem takich decyzji bytu prawnego. Odnosząc powyższą wykładnię przepisów regulujących kompetencje organu odwoławczego do niniejszej sprawy należy stwierdzić, co następuje. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Starosta orzekł o: 1) udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku, 2) zezwoleniu wnioskodawcy na składowanie piasku w międzywalu. Obie wskazane wyżej kwestie składają się na przedmiot decyzji pierwszoinstancyjnej. Wniesienie przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty obligowało Wojewodę do wydania orzeczenia odnoszącego się do całości przedmiotu sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2002 r. Wojewoda orzekł o: 1) uchyleniu decyzji Starosty, 2) umorzeniu postępowania organu I instancji w części dotyczącej zezwolenia na składowanie piasku w międzywalu. Skutkiem prawnym decyzji Wojewody z dnia [...] października 2002 r. jest: 1) wyeliminowanie z obrotu całej decyzji Starosty, a zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku, jak i zezwolenia na składowanie piasku w międzywalu, 2) rozstrzygnięcie żądania wnioskodawcy w przedmiocie zezwolenia na składowanie piasku w międzywalu poprzez umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego (rozstrzygnięcie o charakterze procesowym), 3) brak rozstrzygnięcia bądź to o charakterze merytorycznym (udzielnie pozwolenia, odmowa udzielania pozwolenia) bądź to procesowym (zwrot sprawy organowi I instancji, ewentualnie umorzenie postępowania przed organem I instancji) żądania wnioskodawcy w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoporawnego na pobór piasku, a zatem pozostawienie tego żądania nie rozstrzygniętego. Wynika stąd, iż w zakresie pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku decyzja Wojewody ograniczyła się wyłącznie do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, nie zawierając żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji uznać należy, iż cała zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.15 i art.138 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu orzeczenie Wojewody podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podniesiony przez skarżącego w skardze zarzut nieważności decyzji Wojewody nie został uwzględniony, albowiem w dacie rozpoznania sprawy postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2002 r. było ostatecznie zakończone, tj. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany, w wyniku czego decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2002 r. została utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] września 2004 r. Skarga na tę decyzję, wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2218/06, a skarga kasacyjna od tego wyroku, wniesiona przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona przez ten sąd w dniu 24 września 2008 r. (sprawa o sygn. II OSK 1073/07). W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji Starosty i wyda rozstrzygnięcie zgodne z art.138 k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.