IV SA/Wa 3109/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. [...] w przedmiocie zwrotu pisma: oddala skargę I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej także "zaskarżonym postanowieniem") Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia W. W. (dalej także "skarżącego") na postanowienie Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], zwracające skarżącemu podanie z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej i naprawienie szkód wyrządzonych w jego gospodarstwie rolnym w związku z funkcjonowaniem odlewni żeliwa – utrzymał postanowienie Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] września 2016 r., przedstawia się następująco: 1. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda zwrócił skarżącemu wniosek dotyczący przyznania pomocy finansowej i naprawienie szkód wyrządzonych w jego gospodarstwie rolnym o dnia 25 kwietnia 1988 r. w związku z funkcjonowaniem odlewni żeliwa, zawarty w piśmie z dnia 14 stycznia 2015 r. W/w postanowienie zapadło w następstwie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyroku z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt [...], stwierdzającego bezczynność Wojewody w załatwieniu w/w wniosku skarżącego. Uzasadniając w/w orzeczenie, WSA w [...] wskazał w szczególności, co następuje: (-) Wojewoda ustalił, że toczyło się już postępowanie w sprawie odszkodowania, które zostało skarżącemu przyznane przez Sąd Okręgowy wyrokiem z 2011 r. Skarżący jednak domaga się ponownie odszkodowania i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Wojewoda prawidłowo poinformował skarżącego pismem z dnia 8 maja 2015 r., że są to roszczenia cywilnoprawne i ich dochodzenie jest możliwe tylko przed sądem powszechnym. (-) W szczególności w judykaturze nie budzi wątpliwości, że od dnia 1 września 2004r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 Nr 162, poz.1692), która uchyliła m.in. art. 160 k.p.a., właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Zatem o odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie orzeka już organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014r., sygn. akt I OSK 2209/12). Stanowisko to potwierdza też uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. nr 7-8, poz. 75). (-) Niezależnie od powyższego, Wojewoda nie mógł poprzestać wyłącznie na poinformowaniu skarżącego o tym fakcie. Zgodnie bowiem z art. 66 § 3 k.p.a powinien w takiej sytuacji zwrócić skarżącemu podanie w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Art. 66 § 3 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Unormowanie to ma zastosowanie na etapie wstępnego badania podania. Instytucja zwrotu podania ma na celu uniemożliwienie pozostawienia żądania strony bez jakiejkolwiek reakcji procesowej. Brak wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu podania, naraziło organ na zasady zarzut bezczynności, rozumianej jako brak podjęcia przewidzianych prawem działań. Zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2004 r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). 2. Pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł do Ministra, za pośrednictwem Wojewody, zażalenie na postanowienie tego organu. III. Jak wskazano powyżej, zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., Minister rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymując to postanowienie w mocy. Uzasadniając orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje: Przestrzeganie z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej jest ich podstawowym obowiązkiem wynikającym nie tylko z przepisu art. 19 k.p.a., ale także z ukształtowanego systemu zasad porządku prawnego. Przestrzeganie właściwości organu leży zarówno w interesie państwa, jak i w interesie każdego podmiotu prawa, do którego odnosi się działalność administracji publicznej i który często jest stroną postępowania administracyjnego. W świetle art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zgodnie z art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa (por. m.in. wyrok WSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1744/05, publ.: LEX nr 193914). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Wojewoda zwrócił skarżącemu wniosek dotyczący przyznania pomocy finansowej i naprawienie szkód wyrządzonych w jego gospodarstwie rolnym w związku z funkcjonowaniem odlewni żeliwa. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r. VII SA/Wa 1281/07: ,jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Niniejszy przepis reguluje sytuację, w której organ administracji publicznej jest nie tylko niewłaściwy w sprawie, ale dodatkowo po przeprowadzonej wykładni przepisów prawa i dokładnym zbadaniu treści podania ustali w sposób jednoznaczny, że sprawa objęta tym podaniem należy do właściwości sądu powszechnego lub ustalenie właściwości jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie jest możliwe. W rezultacie, aby zastosować art. 66 § 3 kpa i zwrócić podanie wnoszącemu organ administracji publicznej zobowiązany jest stwierdzić, iż sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 2014 r., poz, 121 z późn. zm.. (dalej kpc), a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy kpc stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne) (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 768/06 publ. LEX nr 235525)". Należy podkreślić, że rozwiązania przyjęte na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego idą w kierunku korygowania ewentualnych błędów czy też omyłek obywateli kierujących wystąpienia do niewłaściwych organów. Rozwiązania powyższe stwarzają zabezpieczenie interesów strony, która powinna oczekiwać od organów państwa sprawnego i praworządnego działania, poprzez które organy administracji publicznej obowiązane są pogłębiać zaufanie do instytucji państwowych (rozumianych szeroko) oraz rozwijać świadomość i kulturę prawną obywateli. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił do Wojewody z prośbą o przyznanie pomocy finansowej i naprawienie szkód wyrządzonych w jego gospodarstwie rolnym w związku z funkcjonowaniem odlewni żeliwa. Zatem kwestia podniesiona w powołanej wyżej korespondencji ma charakter cywilnoprawny, którego zrealizowania można domagać się jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Za słuszne zatem należy uznać stanowisko organu I instancji, iż do żądania wnioskodawcy nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie złożonego wniosku należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, to zasadnym stało się zwrócenie wniosku wnioskodawcy na zasadzie art 66 § 3 k.p.a. W sprawach, w których właściwy jest sąd powszechny nie może się toczyć nadzorcze postępowanie administracyjne. Orzekanie przez organ administracji publicznej w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych stanowiłoby naruszenie art. 2 § 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego. Jedynie na marginesie powyższego rozstrzygnięcia - odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu Minister wyjaśnia, że merytoryczne odniesienie się do podniesionych w ww. korespondencji spraw pozostaje poza właściwością ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Należy bowiem wskazać, iż w związku ze złożonym zażaleniem na postanowienie Wojewody Minister podejmuje rozstrzygnięcie odnoszące się wyłącznie do kwestii procesowych będących przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu, nie rozstrzyga zaś sprawy merytorycznie. IV. Pismem z dnia 1 listopada 2016 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, zarzucając orzeczeniu niezgodność z prawem i szeroko opisując szkody jakich doznał w związku z działaniem w sąsiedztwie jego gospodarstwa odlewni żeliwa. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 23 listopada 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra z dnia [...] września 2016 r. prowadzi do następujących do wniosków: 1. Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że wystąpiła w niej sytuacja przewidziana w art.66 § 3 k.p.a., tj. że rozpatrzenie sprawy, będącej przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2015 r., nie należy do właściwości organów administracji, a do właściwości sadu powszechnego. W konsekwencji orzeczono o zwrocie skarżącemu w/w wniosku. Stanowisko organów jest trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. 2. Z art.66 § 3 k.p.a. wynika, że gdy podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd, organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Pouczenie, o którym mowa w tym przepisie, powinno zawierać określenie przyczyny zwrotu podania i wskazanie sądu właściwego do rozpoznania sprawy. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Niniejszy przepis reguluje sytuację, w której organ administracji publicznej jest nie tylko niewłaściwy w sprawie, ale dodatkowo po przeprowadzonej wykładni przepisów prawa i dokładnym zbadaniu treści podania ustali w sposób jednoznaczny, że sprawa objęta tym podaniem należy do właściwości sądu powszechnego lub ustalenie właściwości jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie jest możliwe. W rezultacie, aby zastosować art. 66 § 3 kpa i zwrócić podanie wnoszącemu organ administracji publicznej zobowiązany jest stwierdzić, iż sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm. (dalej kpc), a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy kpc stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne) (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 768/06 publ. LEX nr 235525). 3. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił do Wojewody o przyznanie pomocy finansowej i naprawienie szkód wyrządzonych w jego gospodarstwie rolnym w związku z funkcjonowaniem odlewni żeliwa. Kwestia podniesiona w powołanej wyżej korespondencji ma charakter cywilnoprawny, którego zrealizowania można domagać się jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., nadała nowe brzmienie art. 417 kodeksu cywilnego oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego art. 4171 i następne, normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie zatem orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe rozważania potwierdza uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. nr 7-8, poz. 75), w której stwierdzono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie wyłącznie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Wspomniana uchwała Sądu Najwyższego wyłączyła równocześnie stosowanie art. 160 § 4 i § 5 k.p.a., a więc zastosowanie administracyjnego trybu postępowania do dochodzenia roszczeń o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2009 r. sygn..akt I OSK 1388/08, w którym stwierdził, że: "W rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 17 września 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) w sprawie o odszkodowanie za szkodą poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność lub niezgodność z prawem została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu, zastosowanie mają nowe przepisy zawarte w Kodeksie cywilnym; dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 160 K.p.a. nie jest możliwe. Roszczenie skarżącego ma charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Należy zaznaczyć, iż na zakres kognicji organów administracji publicznej wskazuje art. 1 kpa. Z treści powołanego przepisu wynika, iż organy administracji publicznej są organami powołanymi z mocy prawa lub na podstawie porozumień, do załatwiania spraw indywidulanych w drodze decyzji administracyjnej. Organy te stosują administracyjne prawo materialne, jak również przepisy procedury administracyjnej. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, której nie jest kompetentny rozstrzygnąć w drodze władczego aktu administracyjnego. Roszczenie odszkodowawcze za delikt administracyjny stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a do rozpoznania odszkodowania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). W świetle powyższego wskazanie sądu powszechnego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku skarżącego i w konsekwencji zwrot tego wniosku były prawidłowe. Tym samym skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.