IV SA/Wa 314/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") Nr [...] z [...] października 2015 r. (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. wniesionego od decyzji Starosty [...] (dalej również: "Starosta") nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie z wniosku K.S., w której to decyzji Starosty orzeczono o zwrocie na rzecz wnioskodawcy nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,0103 ha, nr [...] o powierzchni 0,0173 ha, nr [...] o powierzchni 0,0907 ha - wszystkie działki z obrębu [...] oraz zobowiązano wnioskodawcę do zapłaty (w ratach) na rzecz Miasta W. kwoty w wysokości 19 508,00 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy pięćset osiem złotych 00/100) tytułem rozliczenia zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego za wywłaszczoną nieruchomość, utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Starosty. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Decyzją z [...] lutego 1981 roku, znak: [...] wydaną przez Wydział Terenów Urzędu [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 0,1329 ha. stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...], będącą własnością W.S. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] z dnia [...] maja 1977 r. pod budowę osiedla "[...]". II.3. Wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości złożyła W.S. 14 lutego 1992 r. Wniosek ponowiono dnia 10 marca 1992 r. (data wpływu), a następnie dnia 17 kwietnia 2008 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 2013 r. spadek po W.S., zmarłej w dniu [...] stycznia 2012 r., na mocy testamentu notarialnego nabył syn K.S. w całości. II.4. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. (Nr [...]) Prezydent W. orzekł m. in. o zwrocie części nieruchomości położonej w W. Dzielnicy [...] w rejonie ulicy [...] i bocznicy kolejowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 103 m2 opisanej jako [...] dz. 6a -część, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 173 m2 uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...] i działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 907 m2 uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...] na rzecz W.S. oraz odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w W. Dzielnicy [...] w rejonie ulicy [...] i bocznicy kolejowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 146 m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Opisana decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 roku stała się ostateczna w dniu 7 czerwca 2011 roku. Następnie Prezydent W. wznowił postępowanie i decyzją z [...] października 2011 r. uchylił wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2011 r. w części orzekającej o zwrocie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem wznowienia postępowania było wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 142 u.g.n.). Prezydent W. powołał się na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której stwierdzono nabycie przez Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 roku nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1329 m2. Wspomniana decyzja Prezydenta W. stała się ostateczna w dniu 25 października 2011 r. Postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta [...] został wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...] i bocznicy kolejowej, aktualnie oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. II.5 W uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] września 2013 r. wskazano, że wedle informacji przekazanych przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu W. w piśmie z dnia 3 marca 2010 r. nieruchomość o powierzchni 0,1329 ha, objęta decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lutego 1981 r. (znak: [...]) oznaczona jest aktualnie jako działki ewidencyjne: nr [...] (obręb [...], pow. 0,0103 ha) oraz nr [...] (obręb [...], pow. 0,1226 ha). Z kolei z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., Wydziału Infrastruktury i Środowiska, znak: [...], wynika, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi ekspresowej [...] w zakresie: budowy kładki dla pieszych i rowerzystów nad drogą ekspresową [...] na odcinku [...] w rejonie ulicy [...] w W. W wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] powstały działki ewidencyjne nr [...]. Analiza treści w/w decyzji Wojewody wykazała, iż jedynie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przeznaczona została pod inwestycję drogową. Działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] na podstawie Decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku stanowią własność W. Następnie Starosta przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz przypomniał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w W. Okoliczność tą organ ustalił w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W. wydanej w dniu [...] października 1975 roku, znak: [...]. Natomiast Urząd Dzielnicy [...] (Wydziału Architektury i Geodezji) pismem z dnia 29 czerwca 1992 r., znak [...] poinformował, że: • zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1982 r. teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomości przeznaczony jest pod urządzenia komunikacji kolejowej (położony jest w proj. liniach rozgraniczających bocznicy kolejowej), • decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia [...] października 1975 roku jest nadal aktualna, • inwestor Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] posiada plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Nr [...] z 1991 roku, • wg powyższego planu realizacyjnego omawiana nieruchomość przeznaczona jest pod komunikację - ulicę osiedlową, • w pierwotnym planie realizacyjnym z 1977 roku, powyższy teren był przeznaczony również pod ulicę z przyległymi miejscami parkingowymi, • przedmiotowy teren nie był objęty innymi decyzjami lokalizacyjnymi, • obecnie inwestor rozpoczął realizację pierwszych budynków mieszkalnych objętych w/w planem realizacyjnym, natomiast termin zakończenia całego zadania inwestycyjnego nie jest znany.  Następnie pismem z dnia 11 lutego 2010 roku, znak: [...], Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu W. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z prośbą o przesłanie dokumentów potwierdzających zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], zgodnie z celem wywłaszczenia oraz przesłanie planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowe działki i decyzji zatwierdzającej ten plan. Pismem z dnia 24 maja 2010 roku, znak: [...], Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] poinformował, iż jedyną inwestycją jaka została zrealizowana na przedmiotowych działkach była budowa rurociągu tłocznego, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowych Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Wydział nie posiada planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowe działki ani decyzji zatwierdzającej ten plan w zasobach swojego archiwum. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. pismem z dnia 29 czerwca 2010 roku, znak: [...], poinformowało, iż dla działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], nie wydano żadnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Zdaniem Starosty, na uwagę zasługuje fakt, iż Wydział Architektury i Geodezji Urzędu Dzielnicowego W. w piśmie z dnia 29 czerwca 1992 roku, znak: [...] poinformował, iż inwestor, czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], posiada plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Nr [...] z 1991 roku, jednakże w trakcie toczącego się ponad 20 lat postępowania administracyjnego przedmiotowy plan nie został dołączony do akt sprawy ani przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] ani przez Urząd W., pomimo wielokrotnych próśb ze strony organów prowadzących przedmiotowe postępowanie. Powyższe ustalenia potwierdzają tylko, iż obecny właściciel gruntu, tj. W., nie przedstawił w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego jakichkolwiek dowodów potwierdzających realizację celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości (Starosta powołał się tutaj na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 1121/11). Ponadto, jak wynika z decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. przesłanej przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przy piśmie z dnia 24 maja 2010 r., znak: [...], budowa rurociągu tłocznego z przepompownią ścieków i gazociągu średniego ciśnienia związana była z realizacja Osiedla [...]. Wobec czego inwestycja ta nie jest związana w żaden sposób z celem wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla [...]. Niemniej jednak istnienie podziemnej infrastruktury technicznej, w tym przypadku rurociągu tłocznego nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2013 r. ustalono, iż działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] stanowią teren niezagospodarowany, nieurządzony, porośnięty drzewami i krzakami. Teren działek jest zaniedbany, rośnie na nim trawa wysoka - niekoszona. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na przedmiotowej działce nie dokonano żadnych działań ukierunkowanych na realizację celu wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość do dnia dzisiejszego nie została w minimalnym stopniu zagospodarowana, zatem stwierdzić należy, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 136 ust. 3 u.g.n. Takie wnioski wynikają chociażby wprost z protokołu z oględzin, przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2013 roku. Należy podkreślić, że w czynności tej uczestniczyli przedstawiciele Urzędu Miasta W., którzy ustaleń powyższych nie zakwestionowali i podpisali protokół oględzin bez zastrzeżeń. Zdaniem Starosty, "Skoro bowiem nie zrobiono nic, to jest oczywiste, że pomimo upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany". Starosta przypominał również, że w powołanej wyżej decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent W. przyjął, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. II.6. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starosty wniosło Miasto W.. W odwołaniu zarzucono w szczególności, że "postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nierzetelny, a zebrane dowody nie przesądzają jednoznacznie o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia". Wskazano m. in. na budowę rurociągu, plan realizacyjny osiedla (którego nie udało się pozyskać) oraz plany przebudowy rurociągu oraz budowy ul. [...]. Zdaniem odwołującego się, "nie można z całkowitą pewnością stwierdzić, iż nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż nie nastąpiło tu niepodjęcie prac lub odstąpienie od realizacji celu." II.7. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał m. in., że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Przywoływany przepis formułuje generalną zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne dla realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Drugą ustawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wyraźnie wyrażona przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców zgoda na zwrot nieruchomości, zawarta we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości - zwrot nieruchomości nie może nastąpić wbrew woli tych osób. Natomiast w art. 137 u.g.n. ustawodawca zawarł zamknięty katalog okoliczności, w których wywłaszczona nieruchomość może zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda przytoczył również fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. (P 12/11, Dz.U. z 2012 r., poz. 1472) wskazując na konstytucyjne umocowanie zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Równocześnie Wojewoda powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) i stwierdził, że z uwagi na ten wyrok i w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Wojewoda przytoczył równocześnie ustalenia faktyczne organu I instancji co do celu wywłaszczenia, przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości oraz jej faktycznego wykorzystania. Wojewoda wyjaśnił również, że decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie uzasadnia planowana w przyszłości budowa ulicy [...]. Argument ten pozostaje bez jakiegokolwiek związku z normatywną definicją zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celu publicznego określoną w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W ocenie Wojewody okoliczność, iż planowana jeszcze w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z 1991 r. ulica osiedlowa nie powstała do dnia wydania zaskarżonej decyzji Starosty [...], a jej budowa planowana jest dopiero w latach 2016-2017 (jak wynika z odwołania Prezydenta W.) dodatkowo uwypukla zbędność wywłaszczonego gruntu dla realizacji celu publicznego w znaczeniu jaki nadał temu pojęciu ustawodawca. III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Wojewody z [...] października 2015 r. Miasto W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na dokonaniu niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie mogącym potwierdzać okoliczności, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, b) naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda [...] w nieuzasadniony sposób uznali, iż brak dokumentacji odnoszącej się do realizacji przedsięwzięcia budowlanego na przedmiotowej nieruchomości może świadczyć o niezrealizowaniu celu, na jaki nieruchomość ta została wywłaszczona. Jak wynika z analizy przedstawionej w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji, poza zainteresowaniem i ustaleniem tych organów znalazła się kwestia przeznaczenia nieruchomości w samej decyzji lokalizacyjnej. Starosta [...] w błędny i nieuprawniony sposób obciążył własnym zaniedbaniem w zakresie zebrania materiału dowodowego stronę - Miasto W. W treści wydanej decyzji poprzestał na stwierdzeniu, iż "Wydział Architektury i Geodezji Urzędu Dzielnicowego Gminy [...] w piśmie z dnia 29 czerwca 1992 roku, znak: [...] poinformował, iż inwestor, czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] posiada plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Nr [...] z 1991 roku, jednakże w trakcie toczącego się ponad 20 lat postępowania administracyjnego przedmiotowy plan nie został dołączony do akt sprawy ani przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], ani przez Urząd W., pomimo wielokrotnych próśb ze strony organów prowadzących przedmiotowe postępowanie. Powyższe ustalenia potwierdzają tylko, iż obecny właściciel gruntu nie przedstawił w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego jakichkolwiek dowodów potwierdzających realizację celu na spornej nieruchomości". W aktach postępowania brak jednak potwierdzenia, iż organ występował ze stosownym wnioskiem do wskazanego inwestora - Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o udostępnienie takiego dokumentu, ani też, że w inny - wymagany przepisami postępowania sposób podjął działania mające na celu ustalenie treści planu realizacyjnego dla tego przedsięwzięcia budowlanego. Nie zapoznawszy się z tym, kluczowym dokumentem, określającym faktyczne założenia realizacyjne (m.in. na wywłaszczonym terenie), nie mógł orzekać o zbędności określonych nieruchomości. Organ nie wykluczył bowiem, iż przedmiotowa nieruchomość, mimo jej niezabudowania obiektami budowlanymi nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną i sposób tegoż zagospodarowania jest funkcjonalnie zbieżny z pozostałą częścią przedsięwzięcia. Zatem niemożliwym było w tej sytuacji uznanie, iż określona nieruchomość mogłaby zostać uznana za zbędną z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczeniowego. Organy obu instancji poprzestały jedynie na ustaleniu, że obszar odpowiadający wywłaszczonym działkom stanowi aktualnie działkę niezabudowaną. W wyniku własnych zaniedbań w gromadzeniu materiału dowodowego, organy obu instancji nie były jednak w stanie wykluczyć, iż sama decyzja lokalizacyjna nie przewidywała budowlanego zainwestowania tejże nieruchomości. Uwzględniając powyższe uznać należy, iż organy administracyjne obu instancji dopuściły się błędu w postaci niezgromadzenia (a tym samym nierozpatrzenia) w sprawie dostatecznej dokumentacji, pozwalającej na jednoznaczne określenie sposobu w jaki dany cel - przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej - miał zostać zrealizowany, co wywołało błąd polegający na nierozpatrzeniu wszelkich okoliczności sprawy. W dalszej konsekwencji organ (zarówno pierwszej instancji a także organ odwoławczy) błędnie przyjęły, iż została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym, co doprowadziło oba organy do błędnego uznania, iż podlega ona zwrotowi. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie w wyroku z dnia 20 stycznia 1999 r. IV SA 2033/96: "1. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, np. korekta wielkości działek bez zmiany ich funkcji, czy też tymczasowa zmiana przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości. 2. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Ponadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe." Zdaniem Miasta W. w wyniku zaniedbań organów administracyjnych obu instancji nie zostało w ramach postępowań administracyjnych dokonane ustalenie, jakie prace na przedmiotowej nieruchomości zostały przewidziane i czy w istocie cel ten nie został zrealizowany. Aktualny stan nieruchomości (brak budowlanego zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej) nie może zwalniać organów rozpoznających wniosek o zwrot nieruchomości od konieczności wyczerpującego zebrania materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie niezbędnych ustaleń w celu rozpoznania tego wniosku. Tym samym, z uwagi na doniosłość zaistniałych w sprawie nieprawidłowości proceduralnych, polegających na niezgromadzeniu w sprawie dostatecznej dokumentacji, pozwalającej na jednoznaczne określenie sposobu w jaki dany cel, przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej miał zostać zrealizowany, a tym samym mających istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne jest ich podniesienie i postawienie powyżej sformułowanych zarzutów. Organy administracyjne nie dysponowały bowiem materiałem (aktami realizacyjnymi dla tego terenu), których treść pozwalałaby ustalić czy zagospodarowanie i stan przedmiotowej nieruchomości nie pokrywa się z jej przeznaczeniem w ramach tych aktów realizacyjnych. Uwzględniając powyższe uznać należy, iż organy administracyjne obu instancji dopuściły się błędu w postaci nierozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy. W dalszej konsekwencji organ (zarówno pierwszej instancji a także organ odwoławczy) błędnie przyjęły, iż została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym, co doprowadziło oba organy do błędnego uznania, iż podlega ona zwrotowi. Wskazane uchybienia proceduralne powodują konieczność uznania, iż organ I instancji nie dokonał właściwej (w ujęciu art. 77 kpa - wnikliwej i wyczerpującej) analizy dokumentów określających cel wywłaszczenia dla danego przedsięwzięcia. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3.1. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Analiza skargi wskazuje, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał orzeczenie zwrotu przedmiotowych nieruchomości wywłaszczonych na mocy wskazanej na wstępie decyzji z 1981 r. Zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie jest konieczne dla rozstrzygnięcia, zdeterminowany jest treścią prawa materialnego stanowiącego podstawę orzekania przez organy administracji publicznej w danej sprawie. W tym aspekcie należy przypomnieć, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane m. in. w art. 136 – 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z powołanego przepisu wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r., I SA/Wa 1144/13, CBOSA). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Uzupełniająco należy dodać, że przy stosowaniu art. 137 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Zgodnie tym orzeczeniem, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11 znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Innymi słowy, motywy tego wyroku Trybunału powodują, że również niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r, I OSK 254/13, CBOSA). Pozostając jeszcze przy aspektach konstytucyjnych związanych z zagadnieniem zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy stwierdzić, że w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., P 12/11, OTK-A 2012/11/135; wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). Problem niekonstytucyjności możliwości odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu zrealizowania innego celu publicznego niż ten określony w decyzji o wywłaszczeniu został rozstrzygnięty wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05 (OTK-A 2008/3/41). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził niezgodność z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz zasadą legalizmu art. 229a u.g.n. Przepis ten stanowił: "Przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia". W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono w szczególności, że zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który - dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Sąd w pełni podziela również pogląd piśmiennictwa i orzecznictwa, że zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu to jedna z podstawowych zasad prawa wywłaszczeniowego. Zabezpieczeniem przestrzegania tej zasady jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel publiczny, do realizacji którego dokonano jej wywłaszczenia. Obowiązek zwrotu jest swoistą gwarancją nienadużywania możliwości korzystania z wywłaszczenia ponad niezbędne potrzeby związane z realizacją celów publicznych (por. np. M. Wolanin, Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Legalis 2015; P. Wojciechowski, Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015 i cyt. tam orzeczenia). Reasumując ten fragment uzasadnienia można przyjąć, że skoro instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano pierwotnego celu wywłaszczenia, ma walor zasady konstytucyjnej, to ustawowe przesłanki jej zastosowania nie powinny podlegać wykładni zawężającej, a przypadki wątpliwie winny być rozstrzygane na rzecz tej zasady, a nie na rzecz odmowy zwrotu. Ponadto, okolicznością uzasadniającą odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być wykorzystanie tej nieruchomości na inny cel publiczny niż ten wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r., I OSK 3237/14, CBOSA). Pogląd ten nie pozostaje – w ocenie Sądu – w sprzeczności z powołanym wyżej orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie wykorzystania jej na inny cel niż ten wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Przede wszystkim odróżnić należy zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji projektu zagospodarowania polegającą na dostosowaniu go do potrzeb inwestora. Za zmianę celu uznać należy jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Istotne jest również, że im bardziej ogólnie określono cel wywłaszczenia, tym większe było pole do modyfikacji projektu zagospodarowania. Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym np. pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (por. np. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, CBOSA). Z materiałów zebranych w aktach niniejszej sprawy wynika jednak, że na dzień orzekania o zwrocie na nieruchomościach objętych zaskarżoną decyzją nie zrealizowano jakiegokolwiek celu związanego z budową osiedla mieszkalnego [...]. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wynika w szczególności, że jest to teren niezagospodarowany, nieużytkowany i położony wzdłuż torów kolejowych. Jedyną inwestycją zlokalizowaną na tych nieruchomościach jest rurociąg tłoczny. Bezsporne jest jednak, że inwestycja ta nie była związana z celem wywłaszczenia, tj. budową osiedla mieszkaniowego [...], a dotyczyła budowy "Osiedla [...] (wynika to wprost z treści decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowych Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r.). Sąd podziela przy tym utrwalony pogląd orzecznictwa, że posadowienie w gruncie podziemnej infrastruktury samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., I OSK 643/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r., I SA/Wa 1699/14 CBOSA). Następnie należy podkreślić, że wedle ustaleń poczynionych na podstawie powoływanego już wyżej pisma Urzędu Dzielnicy – Gminy [...] z 22 czerwca z 1992 r. (tom 5/5 akt administracyjnych) na przedmiotowych nieruchomościach miała powstać ulica osiedlowa (tak stanowił plan realizacyjny z 1977 r. oraz plan zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r.). Godzi się podkreślić, że jest to dokument urzędowy wydany przez kompetentny organ, który korzysta ze szczególnej mocy dowodowej (art. 76 § 1 i 3 k.p.a.). Dodatkowo należy wskazać, że jest to dokument pochodzący od poprzednika prawnego skarżącego. Ta okoliczność nie przekreśla jeszcze co prawda możliwości prowadzenia przez skarżącego dowodu przeciwko treści tego dokumentu, ale to skarżący musi wykazać, że informacje zawarte w kwestionowanym dokumencie są nieprawdziwe. Dowodu takiego skarżący nie przeprowadził. Sąd podziela przy tym pogląd, że na skarżącym, jako podmiocie publicznym dysponującym wyspecjalizowanym służbami, dostępem do rejestrów oraz dokumentacją istotną dla sprawy spoczywają szczególne obowiązki współdziałania z organem w wyjaśnieniu okoliczności sprawy istotnych dla kwestii zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r., IV SA/Po 1121/11, CBOSA). W świetle zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.) dla oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pozostaje istotne również to, że skarżący (scil. organ skarżącego – Prezydent W.) w oparciu o tożsamy materiał dowodowy uznał, że spełnione zostały przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości (zob. opisaną wyżej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r.). Reasumując, skarżący nawet nie uprawdopodobnił, nie wspominając już o udowodnieniu, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie realizacyjnym było inne niż wynika to z pisma pochodzącego od poprzednika prawnego Miasta W., czyli że było inne niż budowa ulicy osiedlowej. Zebrany materiał dowodowy wskazuje natomiast jednoznacznie, że taka ulica nie została nigdy zbudowana. Co więcej, z ustaleń tych wynika, że zwrócona nieruchomość nie była dotychczas wykorzystana na jakiekolwiek cele związane z budową osiedla mieszkaniowego [...]. W świetle takich ustaleń faktycznych oraz omówionej wyżej konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania skarżącego zawarte w skardze, a oparte na supozycjach czy przypuszczeniach co do możliwego przeznaczenia spornego terenu, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Zarzuty te są tym bardziej nieusprawiedliwione, albowiem dotyczą dokumentów, które winny być w posiadaniu skarżącego. Raz jeszcze wypada podkreślić, że organ skarżącego (Prezydent W.) prowadził przez kilka lat postępowanie w sprawie i uznał w 2011 r., że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do uwzględnienia podania o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Uchodzi również uwadze skarżącego, że Prezydent W. prowadząc niniejsze postępowanie zwracał się kilkukrotnie do odpowiednich agend Urzędu W. celem zebrania wszelkiej dokumentacji istotnej dla spawy, a nadto występowano również do Spółdzielni [...] (w 1992 r. i 2010 r.). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy kwestia przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w planie zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r. została dostatecznie wyjaśniona w piśmie poprzednika prawnego skarżącego z 22 czerwca z 1992 r. Z punktu widzenia oceny żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istotne znaczenie ma cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ewentualne modyfikacje przeznaczenia zawarte w zatwierdzonych planach realizacyjnych mógłby mieć dla instytucji zwrotu istotne znaczenie, ale tylko w sytuacji, w której modyfikacje te mieściłyby się w pierwotnym celu wywłaszczenia, którym w niniejszej sprawie była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Tymczasem z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wynika, że poza wskazanym wyżej rurociągiem (zrealizowanym jednak dla potrzeb innego osiedla) brak jest jakichkolwiek dowodów czy choćby poszlak na realizację na tej nieruchomości innych inwestycji mogących mieć jakikolwiek związek z budową osiedla mieszkaniowego [...]. Inaczej rzecz ujmując, nawet gdyby hipotetycznie założyć, że twierdzenia zawarte w piśmie poprzednika prawnego Urzędu W. datowanym na 22 czerwca 1992 r. nie są prawdziwe (a zdaniem Sądu do przyjęcia takiego założenia brak jest postaw), to nie zmienia to prawidłowo ustalonej okoliczności, że zwracana nieruchomość nie była w przeszłości w jakichkolwiek sposób zagospodarowania na cel związany z budową osiedla mieszkaniowego [...]. Ergo, w sprawie zaistniała podstawa do przyjęcia zbędności części wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Trafnie wskazał przy tym Wojewoda, że odwoływanie się przez skarżącego do planów przebudowy rurociągu oraz budowy ul. [...] pozostaje bez związku z celami wywłaszczenia dokonanego decyzją z 1981 r. Wskazane wyżej zamierzenia inwestycyjne mogą być natomiast rozważane jako cel publiczny, ale w ramach innych postępowań zmierzających do przeprowadzenia tych inwestycji. IV.4. Sąd nie stwierdził z urzędu innych uchybień niż wskazane w skardze, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie.