IV SA/Wa 3156/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].08.2015 r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [...].06.2015 r. Nr [...] – wykonującego funkcje Starosty - w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w Dzielnicy [...] w rejonie ul. [...], oznaczony jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 218 m², nr [...] o pow. 1650 m² i nr [...] o pow. 25 m² z obrębu [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I. instancji. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Decyzją Nr [....] z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent m. W. zatwierdził, na wniosek właściciela, projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 6439 m² z obrębu [...]. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr [...] o powierzchni 218 m², [...] o powierzchni 1650 m² i [...] o powierzchni 25 m² z obrębu [...], przeznaczone pod drogi. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 2013 r. W dniu [...] lutego 2015 r. profesjonalny pełnomocnik, działający w imieniu spółki P. sp. z o.o., wystąpił do Prezydenta m. W. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę - w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - odszkodowania za nieruchomość położoną w Dzielnicy [...], w rejonie ulicy [...], na którą składają się wskazane działki. Z treści wniosku wynikało, że spółka P. sp. z o.o., pomimo podjęcia prób, nie widzi możliwości osiągnięcia porozumienia z Prezydentem m. W. w drodze negocjacji cywilnoprawnych, dlatego też wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. P. sp. z o.o. zobowiązało Prezydenta m. W. do udzielenia merytorycznej odpowiedzi na swoje pismo, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania, pod rygorem złożenia przez spółkę wniosku o ustalenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Prezydent m. W. ustosunkował się do treści wniosku dopiero pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, lecz lakonicznie opisał przyjętą przez siebie procedurę ustalania odszkodowania w trybie negocjacji cywilnoprawnych. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. P. sp. z o.o. (zwana dalej Spółką) wezwała Prezydenta m. W. do "rozpoczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty stosownego odszkodowania za przejęte działki". Swój wniosek ponowiła pismem z dnia [...] października 2014 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. spółka po raz kolejny wystąpiła do Prezydenta m. W. z wnioskiem o wyznaczenie terminu rozpoczęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent m. W. wyznaczył termin rozpoczęcia negocjacji na dzień [...] lutego 2015 r., jednakże pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. spotkanie to zostało odwołane, bez wskazania nowego terminu, "z uwagi na nowe wytyczne Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami". Dodatkowo w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. spółka P. sp. z o.o. oświadczyła, że z przyczyn leżących po stronie Biura Gospodarki Nieruchomościami, dojście do porozumienia z Biurem Gospodarki Nieruchomościami w przedmiocie ustalenie i wypłaty stosownego odszkodowania w drodze negocjacji jest niemożliwe. Swoje stanowisko dotyczące braku woli prowadzenia negocjacji i w konsekwencji zakończenia etapu negocjacji cywilnoprawnych powtórzyła także spółka w swoim odwołaniu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent m. W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty tego odszkodowania, wskazując na brak przeprowadzenia negocjacji cywilnoprawnych w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda [...] rozpoznając wniesione zażalenie stwierdził, że w niniejszej sprawie, w związku z uchyleniem się przez Prezydenta m. W. od przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania, negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym i zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno być prowadzone według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ I. instancji uznając, że w niniejszej sprawie negocjacje nie zostały zakończone i wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego odszkodowania, naruszył art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 61a, 77 i 80 k.p.a. We wniesionej skardze, Miasto W. (jako płatnik odszkodowania ustalanego w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami), reprezentowane przez Prezydenta W., który umocował do działania w imieniu Miasta radcę prawnego, wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzuciło: 1) naruszenie art. 98 ust. 3. ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ugn), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji braku formalnego zakończenia negocjacji i jasno wyrażonej woli ze strony podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i ich dalszego kontynuowania, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji merytorycznej w zakresie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, tylko w przypadku, gdy nie dojdzie do formalnego i jednoznacznego uzgodnienia wysokości tego odszkodowania w drodze rokowań poprzedzających postępowanie administracyjne; 2) naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak zakończonych rokowań nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia kasacyjnego w sytuacji braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia; 4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w konsekwencji dokonanie błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułowanie wniosków nie znajdujących uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie poprzez uznanie, że zakończył się w sprawie wynikiem negatywnym etap rokowań mający na celu uzgodnienie wysokości, odszkodowania, w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, że uzgodnienia nie zostały jeszcze zakończone, a zobowiązany do wypłaty odszkodowania wyraża gotowość dalszego kontynuowania rokowań, co stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony Skarżącej, nie został zakończony etap negocjacji mający na celu ustalenie w trybie cywilnoprawnym wysokości odszkodowania. Przesłankami materialnoprawnymi warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogę publiczną są: nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Dopiero, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala się i wypłaca odszkodowanie, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten statuuje zatem zasadę, iż odszkodowanie to ma być zawsze uzgadniane między właścicielem a właściwym organem, jakkolwiek nie musi prowadzić do jego uzgodnienia. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Fakt prowadzenia rokowań - jak wywiodła skarga - powinien być potwierdzony w protokole, stosownie do wymogów postępowania administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 roku, sygn. akt II SA/Kr 1669/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2008 roku, sygn. akt III SA/Po 695/07 oraz Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2006 roku, sygn. akt I ACa 36/06. Jak podniesiono w skardze, stanowisko takie podnoszone jest także w piśmiennictwie. Bez udokumentowanego przeprowadzenia i zakończenia wynikiem negatywnym uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie "odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktach administracyjnych sprawy, brak jest protokołu z przeprowadzonych rokowań, bądź innego dokumentu świadczącego o przeprowadzeniu rokowań w sprawie odszkodowania. Przeciwnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na wolę ze strony Organu na prowadzenie rokowań, których termin został tylko odroczony z uwagi na znaczną wysokość ewentualnego odszkodowania i ograniczone możliwości budżetu Miasta. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że uzgodnienia, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, nie tylko nie zostały zakończone, a toczą się nadal. Zdaniem strony Skarżącej, prawidłowa była zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ustalenie i wypłaty odszkodowania, na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Wojewoda [...] w sposób błędny ocenił więc zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wobec tego, wadliwe i pozbawione podstaw prawnych było uchylenie przez Wojewodę [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., postanowienia Prezydenta m. W. Nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenie i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości poparł argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też z naruszenie prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się ze stroną Skarżącą, że żądanie wszczęcia przedmiotowego postępowania odszkodowawczego - w trybie art. 98 ust. 3 zd. 2 ugn - było przedwczesne, co musiało prowadzić do odmowy jego wszczęcia. Bezsporne jest, że zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl natomiast art. 98 ust. 3 ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie - w pierwszym rzędzie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu, a właściwym organem. Przepis artykułu 131 stosuje się odpowiednio; - jeżeli natomiast do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W takiej sytuacji niewątpliwie uprzednie przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne. Ustawodawca nie określił jednoznacznie w jaki sposób mają być one udokumentowane. Komentatorzy przyjmują, że winien to dokumentować stosowny protokół. W realiach rozpatrywanej sprawy wydaje się jednak, że uzależnianie od tego wymogu dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie jest uprawnione. Należy odnotować, że pierwszy wniosek o wypłatę odszkodowania za te nieruchomości Spółka złożyła już w marcu 2013 r. Ponowiła go w maju 2014 r. W piśmie z dnia [...].10.2014 r. Spółka wskazała nieruchomości zamienne, których otrzymaniem jest zainteresowana, wzywając do negocjacji. Jednocześnie zakreśliła Miastu miesięczny termin na podjęcie z nią negocjacji, zastrzegając, że w razie bezskutecznego upływu tego terminu, uzna, iż Miasto nie wyraża zgody na dalsze rokowania, co będzie jednoznaczne z brakiem uzgodnienia. Ostatecznie, w piśmie z dnia [...].12.2014 r. P. sp. z o.o. (działająca uprzednio pod nazwą [...] sp. z o.o.) wezwało Miasto W. do niezwłocznych negocjacji, podkreślając, że Miasto zostało już ujawnione w nowej księdze wieczystej, jako właściciel przedmiotowych działek i nie ma żadnych przeszkód w prowadzeniu negocjacji. Zaznaczono też, że wyznaczany termin negocjacji, kilkakrotnie był przez Organ przekładany. Jako ostatnią przyczynę niedojścia negocjacji do skutku - w piśmie z dnia [...].01.2015 r. - Miasto podało nowe wytyczne w tym przedmiocie dyrektora Biura Gospodarki nieruchomościami. Jednocześnie poinformowało, że Delegatura każdorazowo musi uzyskać zgodę tego dyrektora na prowadzenie negocjacji, a o następnym terminie negocjacji Spółka zostanie powiadomiona odrębnym pismem. Wniosek o odszkodowanie Spółka złożyła [...].02.2015 r. Wskazała w nim jednoznacznie, że z uwagi na niechęć Miasta trwającą już około dwóch lat do podjęcia negocjacji, nie widzi możliwości osiągnięcia w tym zakresie porozumienia. Z dotychczasowej korespondencji z Organem jednoznacznie zatem wynika, że Gmina uchyla się od przystąpienia do uzgodnień, które miałyby prowadzić do ustalenia odszkodowania. Gmina nie wyraziła też stanowiska co do wskazanych przez Spółkę konkretnych nieruchomości zamiennych. Jak się zaś podnosi w orzecznictwie, proces rokowań nie może trwać w nieskończoność. Jeśli rozbieżności co do kwoty odszkodowania są na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu, to dalszego ich prowadzenia nie można uznać za celowe. Brak podjęcia negocjacji przez Miasto przez tak długi okres czasu świadczy o tym, że nie chce przedłożyć własnej propozycji, a jednocześnie nie wyraża zgody na przyznanie wskazanych przez Spółkę nieruchomości zamiennych. Wobec tego pismo Spółki z dnia [...].10.2014 r., jako niebudzące żadnych wątpliwości co do intencji Spółki, należało uznać za wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 218 m², nr [...] o pow. 1650 m² i nr [...] o pow. 25 m² z obrębu [...], położone w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.. W okolicznościach niniejszej sprawy, uzasadnione było zatem przejście do etapu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, co trafnie dostrzegł Wojewoda w swym postanowieniu kasacyjnym. Brak podejmowania przez Prezydenta m. W. jakichkolwiek działań zmierzających do podjęcia negocjacji i brak reakcji na wniosek Skarżącej o przyznanie jej konkretnych nieruchomości zamiennych, oznaczał de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej, za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania niewątpliwie zależy od woli stron, a o negatywnym ich wyniku można mówić wówczas, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Wystąpienie zatem przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego, oznacza w istocie rezygnację z próby ustalenia odszkodowania w drodze zgodnego porozumienia stron. W tym stanie rzeczy, stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu było trafne i winno prowadzić do wszczęcia postępowania odszkodowawczego za przejęte pod drogi gminne dzialki. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.