IV SA/Wa 3188/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi T. w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej także "zaskarżonym postanowieniem") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa [...] (dalej także "Towarzystwa") na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków (dalej także "Konserwatora") z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmawiające dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie sześciu drzew z terenu [...] w W., uchylił postanowienie Konserwatora w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] września 2016 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. Miasto W. (dalej także "Miasto"), reprezentowane przez Dyrektor [...], wystąpiło do Konserwatora o zezwolenie na usunięcie sześciu następujących drzew wraz z opisem ich stanu zachowania: [...]. 2. Pismem z dnia 2 lipca 2015 r. Towarzystwo wystąpiło do Konserwatora, w trybie przewidzianym w art.31 § 1 pkt 1 k.p.a., o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z wniosku Miasta. 3. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Konserwator odmówił dopuszczenia Towarzystwa do udziału w przedmiotowym, stwierdzając niewykazanie przez Towarzystwo, iż za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. 4. Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. Towarzystwo wniosło do Ministra zażalenie na postanowienie Konserwatora z dnia [...] października 2015 r. (za pośrednictwem tego organu). 5. Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Konserwator rozpatrzył wniosek Miasta z dnia 10 czerwca 2015 r., udzielając żądanego zezwolenia. III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Minister rozpatrzył zażalenie Towarzystwa na postanowienie Konserwatora z dnia [...] października 2015 r., uchylając to postanowienie i umarzając postępowanie organu I instancji. W ocenie Ministra okoliczność, iż w dacie rozpatrywania niniejszego zażalenia postępowanie główne, tj. postępowanie w przedmiocie udzielenia Miastu zezwolenia na wycięcie drzew, było już rozstrzygnięte ostateczną decyzją Konserwatora z dnia [...] grudnia 2015 r., jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania wpadkowego w przedmiocie dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu głównym (z uwagi na brak zawisłości postępowania administracyjnego, w którym organizacja społeczna chciałaby brać udział na prawach strony). Okoliczność ta stanowi przesłankę do uchylenia postanowienia I instancji i umorzenia postępowania wpadkowego. IV. Pismem z dnia 31 października 2016 r. Towarzystwo wniosło do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] września 2016 r., kwestionując zasadność umorzenia postępowania w przedmiocie dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wycięcie drzew, jako następstwa wcześniejszego zakończenia postępowania głównego. Uzasadniając w/w zarzut, Towarzystwo powołało się na orzecznictwo Sądowe w tej materii, tj. wyrok tut. Sądu z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1775/15, wydany również w sprawie ze skargi Towarzystwa a także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12, LEX nr 1455418. V. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia 6 grudnia 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem wadliwie uznał orzekający w sprawie Minister, iż zakończenie decyzją ostateczną postępowania głównego, tj. postępowania w przedmiocie udzielenia Miastu zgody na wycięcie drzew, przed rozpoznaniem zażalenia Towarzystwa na postanowienie organu I instancji, odmawiające dopuszczenia Towarzystwa do udziału w tymże postępowaniu głównym na prawach strony, spowodowało bezprzedmiotowość w/w postepowania wpadkowego, obligującą organ rozpoznający zażalenie, tj. Ministra do uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania tego organu. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że zaskarżone do Sądu postanowienie Ministra zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.105 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. VII. Kontrola legalności zaskarżonego do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z dnia [...] września 2016 r. prowadzi do następujących wniosków: W myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli łącznie: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, 2) za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W myśl art.31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia m.in. o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przywołane w skardze stanowisko wyroku NSA z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12, przyjmując, iż w ocenianym obecnie stanie faktycznym znajduje on zastosowanie w swoim zasadniczym zakresie, tj. w odniesieniu do przesądzenia przez NSA iż: "W sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek organizacji społecznej nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.". Specyfika sprawy niniejszej przemawia natomiast przeciwko automatycznemu odnoszeniu do niej reszty wywodu zawartego we w/w orzeczeniu, gdzie stwierdza się, że: "(...) w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a.". W ocenie Sądu, na gruncie sprawy niniejszej zasadnym jest bowiem przyjęcie, iż organizacja społeczna, której uprawnienie do uczestnictwa w postępowanie głównym zostanie potwierdzone dopiero po zakończeniu tego postępowania, uzyskuje tym samym prawo do żądania wznowienia postępowania głównego w oparciu o przesłankę z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przyjmując, iż termin z art.148 § 2 k.p.a. otwiera się z dniem doręczenia organizacji orzeczenia orzekającego o dopuszczeniu jej do postępowania głównego). W/w koncepcja nawiązuje zatem świadomie do starszego orzecznictwa sądowego – por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99 publ. LEX ("Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy odnosić również do organizacji społecznych, mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony, które zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez to, że zignorowano ich wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie wydano żadnego postanowienia w sprawie tego dopuszczenia. Inna interpretacja art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. godziłaby w istotę instytucji podmiotów na prawach strony, które mają prawo do otrzymania zaskarżalnego postanowienia w sprawie ich dopuszczenia do udziału w postępowaniu, byłaby sprzeczna z zasadą ochrony interesu społecznego i całkowicie uniemożliwiałaby organizacji społecznej obronę i argumentację."), nie zaś do nowszego, apriorycznie odmawiającego organizacji społecznej, jako "nie stronie" postępowania, a wyłącznie podmiotowi działającemu "na prawach strony" uprawnienia do żądania wznowienia postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13, publ.LEX). W ocenie Sądu tak rygorystyczne, przywołane wyżej (jako ostatnie) stanowisko orzecznictwa nie może znaleźć zastosowania w sytuacji procesowej takiej, jak ukształtowana w niniejszej sprawie. Nie bierze ono bowiem pod uwagę tej istotnej okoliczności, iż przyznanie organizacji społecznej uprawnienia do żądania wznowienia takiego postępowania głównego, które zostało zakończone przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku tej organizacji, opartego na art.31 § 1 pkt 2 k.p.a., w miejsce automatycznego pozbawienia decyzji wydanej w postępowaniu głównym waloru ostateczności (jako konsekwencji hipotetycznego późniejszego dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie), w lepszy sposób godzi interesy zainteresowanych podmiotów. Lepiej bowiem godzi konkurujące ze sobą względy ochrony praworządności i zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotom dopuszczonym do niego na zasadzie art.31 k.p.a. z potrzebą ochrony trwałości decyzji administracyjnej i szerzej obrotu prawnego. Na gruncie niniejszej sprawy równowaga w tym zakresie zostałaby bezspornie i to w sposób nieakceptowalny zachwiana, gdyby hipotetyczne uwzględnienie zażalenia Towarzystwa na postanowienie Konserwatora z dnia [...] października 2015 r. miało w efekcie prowadzić do automatycznego pozbawienia, po upływie znacznej ilości czasu, waloru ostateczności decyzji wydanej w postępowaniu głównym w dniu [...] grudnia 2015 r. Wbrew stanowisku skargi nie było natomiast dopuszczalnym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia Ministra wyłącznie w części umarzającej postępowanie organu I instancji, tak iżby w obrocie prawnym pozostała cześć uchylająca postanowienie Konserwatora. Tak ukształtowane orzeczenie Ministra miałoby bowiem charakter ułomny, oderwany całkowicie od przesłanek takiego uchylenia (które na gruncie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.144 k.p.a. mogą być różne). Stan taki z procesowego punktu widzenia należałoby uznać za niedopuszczalny. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister rozpatrzy co do meritum zażalenie Towarzystwa na postanowienie Konserwatora z dnia [...] października 2015 r. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.