IV SA/Wa 3257/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważność uchwał 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. uchyla uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], 3. uchyla uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Zarządu Województwa [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwał Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018r. : nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] oraz nr [...] w sprawie powołania Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2018r. Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: Rada Nadzorcza WFOŚiGW) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Zarządu Województwa [...] (dalej: Zarząd Województwa) o odwołanie członka Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] ( dalej członka Zarządu WFOŚiGW). W § 1 uchwały, został zawarty wniosek do Zarządu Województwa o odwołanie z dniem [...] czerwca 2018r. M. K. ze stanowiska zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW. Tego samego dnia Rada Nadzorcza WFOŚiGW podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Zarządu Województwa o powołanie członka zarządu WFOŚiGW. W § 1 tej uchwały Rada Nadzorcza WFOŚiGW zawnioskowała o powołanie z dniem [...] czerwca 2018r. K. M. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW. Powyższe uchwały zostały przekazane Zarządowi Województwa w dniu [...] czerwca 2018r. przy piśmie Prezesa Zarządu WFOŚiGW nr [...] na podstawie art. 400j ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zarząd Województwa w dniu [...]bczerwca 2018r. podjął uchwały: nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW oraz nr [...] w sprawie powołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW.. W § 1 uchwały nr [...] Zarząd Województwa odwołał M. K. ze stanowiska Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW z dniem [...] grudnia 2018r. Następnie uchwałą nr [...] Zarząd Województwa powołał, z dniem [...]` stycznia 2019r., K. M. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW. W dniu [...] czerwca 2018r. Rada Nadzorcza WFOŚiGW. podjęła uchwałę nr [...], którą odwołano z dniem [...] czerwca 2018r. M. K. ze stanowiska członka Zarządu WFOŚiGW oraz uchwałę nr [...] którą powołano z dniem [...] czerwca 2018r. na stanowisko członka Zarządu WFOŚiGW K. M.. O powyższych uchwałach Rady Nadzorczej poinformował Zarząd Województwa Prezes Zarządu WFOŚiGW pismem z dnia [...] lipca 2018r. wskazując, że Rada Nadzorcza powołania i odwołania członka zarządu WFOŚiGW dokonała na podstawie art. 400j ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, uznając że Zarząd Województwa [...] dokonał czynności odwołania i powołania członka Zarządu WFOŚiGW niezgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2018r. (nr wskazany na wstępie) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwał Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW oraz nr [...] w sprawie powołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru odwołał się do brzmienia przepisu art. 400j ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wskazał, że co prawda Zarząd Województwa odwołał i powołał członka Zarządu WFOŚiGW, mieszcząc się w ustawowym 7-dniowym terminie, jednakże zrobił to niezgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW. Wniosek Rady Nadzorczej WFOŚiGW obejmował bowiem nie tylko kwestie personalne ale też termin, z jakim powołanie i odwołanie powinno nastąpić. Dzień odwołania zawnioskowany przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW to [...] czerwca 2018r. a powołania to [...] czerwca 2018r. Natomiast Zarząd Województwa wskazał w podjętych uchwałach odpowiednio [...] grudnia 2018r. i [...] stycznia 2019r. Tym samym zdaniem organu nadzoru przepis nakazujący Zarządowi Województwa odwoływanie i powoływanie członków zarządu zgodnie z wnioskiem rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu dotyczy nie tylko kwestii personalnych ale też terminów, z którymi te czynności maja wywrzeć skutek. Zarząd Województwa jest bowiem związany treścią wniosku rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu w tym sensie, że nie może podjąć uchwały niezgodnie z wnioskiem, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym, zdaniem Wojewody, uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] i nr [...] w sposób istotny naruszyły zapisy art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż dokonano odwołania i powołania członka Zarządu WFOŚiGW, niezgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW z dnia [...] czerwca 2018r., zawartych w uchwałach tego organu nr [...] i nr [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] nie zgodził się Zarząd Województwa [...] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając wskazane wyżej rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018r. w całości i zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 400 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten determinuje dla zarządu województwa nie tylko termin wydania aktu odwołania i powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z wnioskiem rady nadzorczej funduszu, ale jednocześnie konkretyzuje termin, z którym czynności te mają wywrzeć skutki prawne. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo wniósł również o uchylenie w całości uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW w [...] z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] – o odwołaniu z dniem [...] czerwca 2018r. M. K. z funkcji Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW oraz nr [...] – o powołaniu z dniem [...] czerwca 2018r. na stanowisko Zastępcy Zarządu WFOŚiGW K. M.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanym przypadku przedmiotem zaskarżenia objęte zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym stwierdzono nieważność dwóch uchwał Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w [...] i nr [...] w sprawie powołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w [...]. Wojewoda, korzystając z uprawnień jakie daje mu art. 82 ust. 1 u.s.w., dokonał we własnym zakresie oceny legalności przedmiotowych uchwał, uznając je za sprzeczną z art. 400j ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (jt. Dz. U z 2018 poz. 799 z późn. zm.- dalej P.o.ś.) i wyeliminował je z obrotu prawnego. W związku z tym kontroli Sądu podlega zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc dokonana przez Wojewodę ocena zakwestionowanego przepisu, którego prawidłowe rozumienie wpływa na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym ocena ta wymaga analizy prawidłowości realizacji przyznanych województwu kompetencji prawotwórczych. Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że żaden z organów administracji publicznej nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa. Na uwadze należy mieć też, że każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby realizowała cel jakiemu ma służyć oraz nie naruszała innych przepisów aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W rozpoznawanej sprawie podstawa prawna do wydania zakwestionowanej uchwały została określona w art. 400j P.o.ś. Stosownie do tego unormowania zarząd województwa uprawniony został do powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zgodnie z wnioskiem zarządu wojewódzkiego funduszu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku. Zgodnie z literalnym brzmieniem ust. 2a tego artykułu – jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje rada wojewódzkiego funduszu środowiska i gospodarki wodnej. Przepis ten determinuje dla zarządu województwa termin wydania aktu powołania zgodnego z wnioskiem rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Przy czym z unormowań tych wynika, że rada została uprawniona jedynie do wskazania kandydatów na wnioskowane stanowiska nie zaś określania daty nawiązania czy też rozwiązania stosunku prawnego. Unormowania te nie konkretyzują w ogóle z jaką datą akt powołania ma skutki prawne wywołać. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowe akty powołania i odwołania wywołują dwojakie skutki prawne, zarówno w sferze prawa administracyjnego, ale także w sferze prawa pracy. Nie kwestionuje tego również organ nadzoru, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dla odkodowania normy prawnej zawartej we wskazanych przepisach należy zatem sięgnąć do wykładni systemowej i ustalić znaczenie art. 400j ust. 1- 2a powołanej ustawy, tak aby nie było sprzeczności z innymi normami pozostającymi w systemie prawa, w tej sprawie z art. 68 § 1 k.p. W związku z tym należy uznać, że prawo określenia terminu nawiązania i rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania należy do podmiotu dokonującego powołania. Skoro zaś w świetle treści art. 400j ust. 3 p.o.ś. powołanie lub odwołanie ze stanowiska stanowi nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, to do przedmiotowego powołania ma zastosowanie art. 68 § 1 k.p. in fine, który uprawnia do określenia w akcie powołania terminu nawiązania stosunku pracy lub rozwiązania stosunku pracy późniejszego niż dzień doręczenia powołania, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, wskazany przez ustawodawcę 7 dniowy termin biegnie dla wydania aktu powołania nie zaś nawiązania od razu stosunku pracy, który z różnych przyczyn może nie być możliwy do wykonania w tak krótkim czasie. Z tych powodów zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 400j ust. 2 P.o.ś. Odmówienie zarządowi województwa prawa do określenia terminu nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy zgodnie z tymi unormowaniami narusza konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznania bezpodstawności przypisania kwestionowanej uchwale naruszenia prawa, nie było podstaw do zastosowania przez organ nadzoru art. 82 ust. 1 u.s.w. i stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał uchwał, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 148 p.p.s.a. Jednakże, o co słusznie wnosi skarżący, samo wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było wystraczające do końcowego załatwienia sprawy. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem zakresem rozpoznania sądu są objęte wszystkie rozstrzygnięcia (akty) wydane w ramach danej sprawy. W uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000r., sygn.. FPS 12/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (por. także wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 959/10; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 832/14; z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1874/15 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też należy rozumieć zwrot "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a, czy "granice sprawy" w ujęciu art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Działania takie mają służyć zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzeniu takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował w danej sprawie żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Z tego powodu koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego także aktów powołania i odwołania wydanych przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW w [...] w dniu [...] czerwca 2018r. o numerach [...] i [...]. Należy bowiem podkreślić, że gdyby Sąd nie dokonał uchylenia wskazanych powyżej uchwał Rady Nadzorczej NFOŚiGW, to wskutek uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w obrocie prawnym pozostawałyby różne, sprzeczne ze sobą akty powołania i odwołania, odnoszące się do tego samego przedmiotu i tych samych podmiotów, to jest akty Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018r., dotyczące powołania tej samej osób oraz odwołania tej samej osoby, których dotyczy uchwała Rady Nadzorczej NFOŚiGW. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..