IV SA/Wa 3266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. uchyla punkt 5 decyzji Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...]października 2017r. nr [...]Wojewoda [...]– po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. M. od części decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...]lipca 2016r. tj. pkt 5 odmawiającej uwzględnienia wniosku K. M. w sprawie ustalenia odszkodowania za udział ½ w nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...]o pow. 139 m kw., nr ew. [...]z obrębu [...]o pow. 135 m kw. oraz nr ew. [...]z obrębu [...]o pow. 156 m kw. (dalej także jako "sporne działki") – utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji w pkt 5. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...]lipca 2016r. w pkt 1. ustalił odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą sporne działki, w pkt 2. przyznał odszkodowanie na rzecz E. N. w wysokości 71.165,00 zł za udział 1/2 we wskazanych działkach, natomiast w pkt 5. orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego przez K. M. o przyznanie odszkodowania za udział ½. Od pkt 5. decyzji wydanej przez Prezydenta [...]odwołanie złożyła K. M., wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda [...]stwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania w terminie do dnia [...]grudnia 2005r. złożyła jedynie E. N. jako współwłaścicielka spornych działek. Ponieważ odwołanie złożyła K. M., która mogła skutecznie kwestionować część decyzji o odmowie przyznania jej odszkodowania, rozstrzygnięcie dotyczące E. N. stało się ostateczne. Rozpoznając sprawę w zakresie zaskarżenia Wojewoda zwrócił uwagę, że wskazanie w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej także jako "ustawa", terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że wniosek złożony po 31 grudnia 2005r. powoduje, iż roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Termin ów jest terminem prawa materialnego, nie może być nadto przedłużany, skracany bądź przywracany. Wojewoda ustalił, że K. M. oraz I. W.w dniu [...]grudnia 2005r. zwróciły się z wnioskiem o wszczęcie postępowania celem wypłacenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod pasy drogowe przy ul. [...]w obrębie [...] [...]– działka nr ew. [...]. Oddzielnym wnioskiem z [...]grudnia 2005r. E. N. zwróciła się do [...]o wszczęcie postępowania celem wypłacenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod pasy drogowe przy ul. [...] i [...] w obrębie [...]. Następnie pismem z dnia [...]lutego 2008r. K. M. i E.N. wniosły o połączenie i sprostowanie obydwu wniosków wskazując, że mylnie zostały do nich dołączone odpisy z ksiąg wieczystych działek zabudowanych, zamiast działek niezabudowanych nr [...]cz., [...]cz. i [...]cz. o pow. 430 m kw. i faktycznie przejętych pod drogi publiczne. Organ dalej ustalił, że z działki nr [...]została wydzielona działka nr [...]oraz działki nr [...]cz. o pow. 122 m kw. (w ul. [...]),[...]cz. o pow. 156 m kw. (w ul. [...]) oraz [...]cz. o pow. 152 m kw. (w ul. [...]). Organ wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że we wniosku z [...]grudnia 2005r. wyraźnie podano nr działki, za przejęcie której pod drogę publiczną skarżąca domaga się odszkodowania. Była to wyraźnie działka nr [...]. We wniosku tym natomiast nie wskazano działek nr [...]cz., nr [...]cz., [...]cz. Wobec powyższego pismo skarżącej z [...]grudnia 2008r. stanowiło nowy wniosek o odszkodowanie. Uznanie zaś tego pisma jako uzupełnienie wniosku złożonego [...]grudnia 2005r. byłoby niedopuszczalnym rozszerzeniem. Tym samym Wojewoda uznał, że złożony w 2008r. wniosek został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła K. M.. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]oraz decyzji Prezydenta [...]w zakresie pkt 5, jako wydanych z naruszeniem prawa. Zawarto także wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił organom obydwu instancji, że dokonały błędnych ustaleń odnośnie tego, że przedmiotem pierwszego wniosku skarżącej z [...]grudnia 2005r. była wyłącznie działka nr ew. [...]i nie dotyczył on wobec tego działek przejętych na potrzeby dróg publicznych. Skutkowało to tym, że wniosek precyzujący żądanie, złożony [...]lutego 2008r., był nowym wnioskiem o wypłacenie odszkodowania i w konsekwencji złożonym po terminie wynikającym z art. 73 ustawy. Skarżąca wywodzi, że podtrzymuje całą argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto twierdzi, że wszelkie ustalenia w zakresie wniosku K. M. powinny dotyczyć jej wniosku z [...]grudnia 2005r., który powinien zostać rozpatrzony w pierwszej kolejności. Organ zamiast wyjaśnić przedmiot postępowania z własnej inicjatywy zawęził go do działki nr [...]. Tymczasem wniosek ten wskazywał, że wnosi ona o wszczęcie postępowania celem wypłacenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod pasy drogowe przy ul. [...]w obrębie [...] [...]– działka nr [...]. Zgromadzony materiał wykazał, że część nieruchomości zajętej pod pasy drogowe przy ul. [...]nie jest tożsama z działką nr [...], lecz jedynie do niej przylega. Ponadto działka nr [...]jest zabudowana i nigdy nie została przejęta na potrzeby drogi. Dotyczyło to części innych trzech działek. W tej sytuacji niewezwanie skarżącej do sprecyzowania roszczenia o odszkodowanie poprzez eliminację jednego ze sprzecznych elementów stanowiło – zdaniem skarżącej – naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy w zw. z ust. 1 i 2 ustawy, odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przesłankami uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są: 1) pozostawanie w dniu [...]grudnia 1998r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Podkreślić przy tym należy - jak trafnie wskazał organ - że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Wynika to z wyraźnego zapisu ustawy. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasało (tak NSA w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09 oraz z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2258/11). Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, z dnia 15 września 2009r., sygn. P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie sygn. K 20/09. Wnioski Trybunału sprowadzały się do tego, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom, a ponadto jest zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jak wynika z twierdzeń skargi pełnomocnik skarżącej nie kwestionuje charakteru terminu ustalonego w art. 73 ust. 4 ustawy. Wywodzi natomiast, że termin ten w przypadku skarżącej został – wbrew ustaleniom organu - dochowany. Twierdzi, że organ błędnie ustalił treść żądania inicjującego postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania tj. że wniosek złożony w 2005r. nie dotyczył przejętych działek i tym samym nie inicjował postępowania uregulowanego w art. 73 ust. 4 ustawy. Stanowisko powyższe jest zdaniem Sądu zasadne. Mianowicie konkluzja, że wniosek dotyczył zupełnie innych działek niż przejęte na potrzeby drogi publicznej, została przeprowadzona bez uprzedniego zwrócenia się do skarżącej o wyjaśnienie rzeczywistej treści zakresu wniosku, a nade wszystko w sprzeczności z całością zgromadzonego materiału dowodowego. K. M. we wniosku z 2005r. wskazała - "w oparciu o przepisy Ustawy z dn. 13.10.1998r. Art. 73 Ust. 1 i 3 wnoszę o wszczęcie postępowania celem wypłacenia odszkodowania za część nieruchomości zajętą pod pasy drogowe przy ul. [...]w obrębie [...] [...]– działka Nr [...].". Tak literalnie sformułowane żądanie było przedmiotem sprawy. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2015r. (sygn. akt II OSK 578/14) obowiązkiem organu administracji (...) jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Stanowisko powyższe jest ugruntowane, zwłaszcza we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Mianowicie w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (vide wyroki NSA z dnia: 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, publ. LEX nr 47890; 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony jest zredagowane niezręcznie, w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony inicjującej postępowanie. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte poprzez zwrócenie się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień (porównaj: wyroki NSA z dnia: 1 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1774/07, publ. LEX nr 518360; 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05, publ. LEX nr 265751; 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, publ. LEX nr 81741; 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01, publ. LEX nr 84484). W niniejszej sprawie strona uczyniła przedmiotem wniosku roszczenie o odszkodowanie z tytułu przejęcia pod drogi publiczne części nieruchomości stanowiącej jej współwłasność. Należy się zgodzić, że niefortunnie - co mogłoby wzbudzić wątpliwości – skarżąca wskazała po myślniku nr ew. działki [...]. Tymczasem organ pomimo dysponowania mapą nieruchomości z projektowanym podziałem nieruchomości z [...]listopada 1991r. (k. 30 akt adm.) oraz dwiema decyzjami Wojewody [...]z [...] marca 2011r. (nr [...]i [...]) stwierdzającymi nabycie z mocy prawa własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (łącznie trzech działek) przyjął, że strona domaga się odszkodowania za działkę, która nie została przejęta pod drogi. Nieprecyzyjne sformułowanie zawarte w piśmie wszczynającym postępowanie zostało odczytane przez organ w sposób dosłowny, bez szerszej i całościowej analizy zarówno treści wniosku, jak i zgromadzonych dowodów. Tymczasem skarżąca domagała się odszkodowania z tytułu przejęcia części działek pod drogi publiczne przy ul. [...]. Poprzez wskazanie po myślniku nr działki mogła uczynić swoje żądanie w istocie nieprecyzyjnym. Tymczasem logicznym jest, że nie była uprawniona do żądania odszkodowania z tytułu przejęcia działki nr ew. [...], bowiem działka ta nie została przejęta pod drogi, lecz pozostała przy dotychczasowym właścicielu. Wynika to ze znajdujących się w aktach decyzji Wojewody [...]z [...]marca 2011r. (nr [...]i [...]) stwierdzających nabycie z mocy prawa części działek skarżącej zajętych pod drogi publiczne. Racjonalne odczytanie żądania powinno doprowadzić organ do konkluzji, że skarżąca wskazała ów numer jako oznaczenie działki, z której nastąpiło wydzielenie pod owe drogi. Jako potwierdzenie tego toku rozumowania winien służyć cały materiał, którym dysponował Prezydent [...]oraz Wojewoda. Takim materiałem jest także pismo złożone do akt niniejszej sprawy z [...]lutego 2008r.. Mianowicie skarżąca samodzielnie, bez wezwania organu, wyjaśniła i wskazała nr ewidencyjnie działek przejętych pod drogi, czyli dopełniła czynności, do której winien wezwać ją organ, do którego wpłynęło podanie. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałym jest zakwalifikowanie pisma skarżącej z [...]lutego 2008r. (k. 14 akt adm.) jako drugiego wniosku o ustalenie odszkodowania. Zdaniem Sądu pismo to zostało złożone w ramach postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z [...]grudnia 2005r. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca nie uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, bowiem złożyła skutecznie i prawidłowo wniosek o odszkodowanie w terminie wymaganym przez ustawę. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również decyzja organu I instancji w pkt 5. naruszyły przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty postępowania w łącznej kwocie składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi w kwocie 200 zł.