IV SA/Wa 3272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a., utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] września 2014 r. orzekające o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego i pomostu pływającego, służących do obsługi ruchu turystki wodnej w L. w gm. [...] na działkach ew. nr [...], położonych w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniem z [...] września 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że jej realizacja narusza zakaz określony w §4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 161 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ rozważył możliwość zastosowania odstępstw od zakazu, określonych w § 4 ust. 6 oraz ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł H. W. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W zażaleniu podniesiono, że: - wobec braku definicji ustawowej pojęcia "zwartej zabudowy miast i wsi", organ pierwszej instancji powinien przytoczyć kryteria, jakimi kierował się przy jego wykładni, a następnie - odnieść przyjętą definicję do ustalonego stanu faktycznego; z motywów postanowienia wynika, że aspekt ten rozpatrywano w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową, z której ma wynikać, że na sąsiednich działkach nie istnieje zabudowa; - organ pierwszej instancji nie zweryfikował, czy na mapie uwidocznione są wszystkie obiekty z tego terenu oraz nie ustalił w jakiej odległości od planowanej inwestycji znajdują się najbliższe zabudowania i jakie jest ich przeznaczenie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego postanowienia wskazał, co następuje. Rozporządzenie wprowadza na przedmiotowym obszarze chronionym zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8, stanowiący, że zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja znajduje się w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], co potwierdzają załączniki graficzne do projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również ortofotomapa, mapa sytuacyjno-wysokościowa i mapa topograficzna dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl, stąd nie ma konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Projektowane przedsięwzięcie polega na budowie m. in. budynku usługowego, który nie jest urządzeniem wodnym, więc nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa od powyższego zakazu. Urządzenia wodne, to zgodnie z art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z ze zm.), urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Urządzeniem wodnym jest pomost pływający, dlatego realizacja inwestycji w tym zakresie nie narusza tego zakazu. Niemniej jednak organ ochrony przyrody zobligowany jest do oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji pod kątem ochrony przyrody w pełnym zakresie i nie istnieje możliwość uzgodnienia projektu decyzji jedynie w części. Budowa budynku usługowego nie jest inwestycją związaną z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Przez obiekty służące takiej gospodarce należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Z projektu decyzji wynika zaś, że przedmiotowa zabudowa związana jest z obsługą ruchu turystyki wodnej. Nie jest możliwe również zastosowanie odstępstw od zakazu, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, stanowiących, iż zakaz nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Odnosząc się do pierwszego z powyższych odstępstw od zakazu wskazano, że zgodnie odstępstwo to należy interpretować kumulatywnie, tj. jako jedną okoliczność wyłączającą zakaz zabudowy na omawianym obszarze chronionym. Z materiału dowodowego wynika, że działki ew. nr [...] nie znajdują się w obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], co wynika z jego zapisów. Z informacji przedstawionych przez Urząd Gminy [...] wynika, iż teren ten obejmuje obszary rozwoju funkcji turystycznych. Nie można więc uznać go za obszar zwartej zabudowy miast i wsi, co potwierdza również analiza ortofotomapy dostępnej pod adresem www.geoportal.gov.pl. Pojęcie "zwartej zabudowy" w przepisach nie jest bezpośrednio zdefiniowane, stąd należy mu nadać znaczenie potoczne, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia. K. Gruszecki w komentarzu do art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) wskazuje, iż: "W § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) została zawarta legalna definicja zabudowy śródmiejskiej, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnym śródmieścia, który stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Można więc przyjąć, że zabudowa śródmiejska bez najmniejszych wątpliwości będzie wchodzić w skład obszarów o zwartej zabudowie, W związku z tym należy stwierdzić, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie wyniknie z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z intensywności zabudowy na danym terenie". (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Zakładając jednak, iż powyższe odstępstwo od zakazu należałoby interpretować rozłącznie, to i tak nie istnieje możliwość zastosowania go w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Z materiału dowodowego wynika, że działki przyległe nie są zabudowane. Ponadto, na załączniku graficznym do projektu decyzji nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. działkach ew. nr [...]. Możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w myśl powyższego odstępstwa od zakazu nie istnieje, bowiem obie działki przyległe nie są zabudowane. Za "działki przyległe" można uznać jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. Przez pojęcie "przyległy" rozumie się teren, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie "przylegać" oznacza dotykać czegoś, stykać się ze sobą (por. Morawski L., Zasady wykładni prawa, Toruń, 2006 r.). Pojęcie "uzupełnienie" dotyczy sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Przedstawione stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 12 maja 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 484/11): "Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym (...). Przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. (...) przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia". Spełnienie warunku uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora zgodnie z linią występującą na działkach przyległych nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe. W związku z tym nie istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od naruszonego zakazu określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Analizując możliwość zastosowania drugiego odstępstwa od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia stanowiącego, iż nie dotyczy on siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma polegać na budowie budynku usługowego służącego obsłudze ruchu turystyki wodnej. Odstępstwo to odnosi się do sytuacji, gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, których sposób użytkowania związany jest z produkcją rolną. W takim wypadku możliwe jest uzupełnienie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, jednakże nie o budynek usługowy służący obsłudze ruchu turystyki wodnej. Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego musi jednoznacznie wynikać, że planowane do budowy budynki są niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z akt sprawy nie wynika, jakoby inwestor prowadził na terenie przedmiotowej działki racjonalną gospodarkę rolną. Niemożliwe jest także zastosowanie wyjątku określonego w § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia, bowiem dotyczy on wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych, natomiast niniejsze postępowanie obejmuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego omawianego terenu. Z tego względu nie znajduje zastosowania odstępstwo od zakazu określone w § 4 ust. 6 rozporządzenia. Skargę na postanowienie organu drugiej instancji wniósł H. W. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 10, art. 77 § 1, art. 80 i 81 K.p.a., co spowodowało błędną ocenę niewystąpienia przesłanek zezwalających na zabudowę, o których mowa w § 4 ust. 5 i 6 rozporządzenia. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2014 r. na okoliczność przeznaczenia nieruchomości na cele związane z rozwojem funkcji turystycznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że: 1. podstawą rozstrzygnięcia powinny być dowody zgromadzone w toku postępowania, a odwołanie się do okoliczności niewynikających wprost z tego materiału jest uzależnione od zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie (art. 81 K.p.a.); w toku postępowania przed organem drugiej instancji strona nie została poinformowana o uwzględnieniu danych znajdujących się na stronie www.geoportal.gov.pl; 2. nie określono jednoznacznie, jaka jest zabudowa sąsiednia w stosunku do nieruchomości inwestora; 3. pominięto przeznaczenie nieruchomości na cel związany z rozwojem funkcji turystycznych, co ma znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanek określonych w § 4 ust. 6 rozporządzenia. Na rozprawie (k. 88) Sąd dopuścił zawnioskowany w skardze dowód z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2014 r. na okoliczność przeznaczenia nieruchomości na cele związane z rozwojem funkcji turystycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obiegu prawnego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Z uwagi na jego obszerne zreferowanie, powtarzanie go byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia na powyższym obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie do § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Pierwszą z przesłanek wyłączenia zakazu zabudowy jest okoliczność, że teren inwestycji jest położony na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Teren przedmiotowej inwestycji nie jest położony na takim obszarze, ponieważ zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2014 r. nieruchomość przeznaczona jest na cele związane z rozwojem funkcji turystycznych. Taki zapis studium wyklucza, aby teren inwestycji był przeznaczony pod zwartą zabudowę. Nie można zawartego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wyjątku od zakazu zabudowy wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia interpretować rozszerzająco - w kierunku możliwości zabudowy tego terenu. Wyjątków od zasady nie można bowiem interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 3069/12, dostępny na stronie www.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Już sama ta okoliczność sprawia, że nie jest wyłączony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Druga z przesłanek wyłączenia zakazu zabudowy polega na uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ prawidłowo uznał, że w ogóle nie można ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora, jako że żadna z działek przyległych (tj. bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji) nie jest zabudowana. Z tego powodu na załączniku graficznym do projektu decyzji nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, gdyż linia ta na nich nie istnieje. Okoliczność braku zabudowy na działkach przyległych została wykazana w sposób wystarczający - za pomocą ortofotomapy. Na etapie postępowania sądowego Skarżący nie wskazał, jak - jego zdaniem - wygląda stan zagospodarowania (zabudowy) działek przyległych do terenu inwestycji ani też nie przedstawił na tą okoliczność żadnego dokumentu, który podważałby ustalenia organu. Nie ma znaczenia w tym kontekście czy i jakiego rodzaju zabudowa istnieje na działkach nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, znajdujących się w jego pobliżu. Bez znaczenia jest również odległość, w jakiej ewentualna zabudowa na tych działkach znajduje się od brzegu jeziora. Nie ma także znaczenia, czy przesłanki z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, wyłączające zakaz zabudowy, wystąpić muszą kumulatywnie czy też alternatywnie, skoro nie zachodzi żaden z wyjątków. Nie zachodzą również wyłączenia zakazu zabudowy z § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Odnośnie wyjątku od zakazu zabudowy z § 4 ust. 5 pkt 2, stanowi on, że zakaz zabudowy nie dotyczy siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu. Wyjątek ten dotyczy sytuacji, gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Brak informacji o tego rodzaju okoliczności (Skarżący także jej nie podnosił), a ponadto przedmiotowa inwestycja nie dotyczy tego rodzaju budynku, lecz budynku usługowego służącego obsłudze ruchu turystyki wodnej. Jeżeli chodzi zaś o wyjątek z § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia, to nie ma on zastosowania, ponieważ dotyczy wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych. W rozpatrywanej sprawie na danym terenie nie obowiązuje taki akt planistyczny. Z powyższego względu nie znajduje zastosowania odstępstwo od zakazu zabudowy określone w § 4 ust. 6 rozporządzenia. Odnośnie zarzutu zaniechania przez organ odwoławczy zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego (dołączenia do akt sprawy ortofotomapy) i możliwości zapoznania się z nim, to istotnie ono nastąpiło, lecz nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oceniać należy bowiem z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona nie wskazała zaś, jakiej czynności by dokonała, gdyby została zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Powyższe oznacza, że organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz że nie został wyłączony zakaz zabudowy wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.