IV SA/Wa 3295/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 782; dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu zażalenia B. B. na postanowienie Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 2015 r. zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], obciążoną ograniczonym prawem rzeczowym (służebność przesyłu), stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 753 m2 z obr. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2015 r. Prezydent W. (dalej również: "organ pierwszej instancji" lub "Prezydent") działając na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], obciążoną ograniczonym prawem rzeczowym (służebność przesyłu), stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 753 m2 z obr. [...], powstałą z podziału działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], objętą decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...]- Etap I, wydaną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa"), do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Na ww. postanowienie Prezydenta zażalenie wniosła B. B. Rozpoznając zażalenie Wojewoda stwierdził m. in., że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych precyzuje się przy tym, że zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, dotyczy sytuacji kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna, akcentują, że zawieszenia postępowania w oparciu o powołany powyżej przepis może mieć miejsce, w przypadku łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym jeżeli chodzi o tę przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Odnosząc się do ostatniego z powołanych powyżej warunków zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Niewątpliwie, o powyższej zależności przesądzają przepisy prawa materialnego. W tym zakresie podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, czy sporna działka - objęta decyzją o lokalizacji drogi publicznej - przeszła z mocy prawa na własność gminy z dniem [...] stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: "Ustawa"), ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest w takim przypadku zobligowany na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie specustawy drogowej do czasu ewentualnego wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Postępowanie w trybie art. 73 ww. ustawy stanowi bowiem zagadnienie wstępne do ustalenia odszkodowania na podstawie specustawy drogowej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wojewoda [...] nie zakończył postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia na rzecz m. W. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Uznając zaś zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pomiędzy postępowaniem w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nabycia na rzecz m. W. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, postanowieniem nr [...] z [...] marca 2015 r. Prezydent W. trafnie zawiesił pierwsze z wymienionych postępowań do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Występujące zagadnienie wstępne ma związek z treścią art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. III.1. Skargę na wskazane wyżej postanowienie Wojewody złożyła B. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia w następstwie błędnego ustalenia, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] zagadnienia wstępnego, tj. wniosku Prezydenta W. z [...] stycznia 2012 r. o wydanie na podstawie art. 73 Ustawy decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę W. (obecnie m. W.) z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości należącej do skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego postanowienia Wojewody [...] i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta W. w całości oraz o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że skarżąca na podstawie umowy sprzedaży z [...] czerwca 2008 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego przez notariusz A. S., Repertorium A NR [...] (dalej jako "Umowa"), nabyła na własność niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 2.135 m2, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] (dalej jako "nieruchomość"). W dniu zawarcia Umowy księga wieczysta nieruchomości była wolna od wpisów na rzecz gminy W., dawniej gminy W. (dalej jako "gmina"). Nadto, w księdze wieczystej nie było żadnego ostrzeżenia, iż z dniem [...] stycznia 1999 r. działka z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego. W następstwie braku odpowiedniego wpisu lub ostrzeżenia, skarżąca nabyła skutecznie działkę o nr [...], z której nie została wydzielona żadna inna działka pod drogę publiczną. Wobec faktu, iż gmina nie dokonała należytej staranności w celu wpisania swojego prawa do księgi wieczystej nieruchomości, nie może teraz twierdzić, że jest właścicielem 1/3 nieruchomości. Skarżąca, jako że działała w zaufaniu do treści księgi wieczystej, nabyła przedmiotową nieruchomość. W niniejszej sprawie nie jest zatem istotne, iż Wojewoda [...] nie wydał jeszcze żadnej decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy ustawy z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej działki. Decyzja ta i tak nie może odnosić żadnych skutków prawnych względem skarżącej, albowiem nabyła ona całą nieruchomość, która była oznaczona jako działka nr [...], a jej powierzchnia wynosiła 2.135 m2. Niemniej jednak, nawet gdyby powyższy argument w ocenie Sądu okazał się niezasadny, to i tak brak podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. Jak wynika bowiem z art. 73 ust. 4 Ustawy skarżąca chcąc uzyskać odszkodowanie musiałaby złożyć wniosek o jego przyznanie do 31 grudnia 2005 r. Jak już wcześniej wskazano, skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość w 2008 r., a więc po upływie tego terminu. Oczywiste jest zatem, że wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 Ustawy nie został przez nią złożony. Z tego też względu jej uprawnienie do żądania odszkodowania za część działki przejętej pod drogę publiczną w trybie art. 73 Ustawy, zanim jeszcze powstało, to już wygasło. Jak wynika z akt sprawy również poprzedni właściciele nieruchomości takiego wniosku nie złożyli. Tym samym, stwierdzenie nabycia przez gminę z mocy ustawy z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności działki w niniejszej sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego. Oznacza to, że decyzja ostateczna, która ma być wydana przez Wojewodę [...], nie ma charakteru decyzji prejudycjalnej i nie może stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podsumowując, organ zawieszając niniejsze postępowanie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bezpodstawnie uznając, że wydanie decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogi, ma wpływ na ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania w trybie specustawy. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skargi nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie chodzi o zawieszenie postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z [...] stycznia 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] - Etap I. Podstawą wydania tej decyzji są postanowienia specustawy drogowej. Jeżeli chodzi o odszkodowanie związane z wydaniem takiej decyzji, to zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Jedną z kluczowych kwestii, która wymaga ustalenia przez organ orzekający o odszkodowaniu, jest zatem status właścicielski wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ewentualne stwierdzenie przez Wojewodę w trybie art. 73 Ustawy, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem [...] stycznia 1999 r. będzie miało zatem bezpośredni wpływ na ustalenie rzeczonego statusu właścicielskiego i tym samym podmiotu ewentualnie uprawnionego do odszkodowania. Również powoływanie się przez skarżącą na instytucję rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie podważa oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Wskazać należy, że nabycie na podstawie art. 73 Ustawy miało charakter szczególny i powiązane było z równoczesnym dodaniem art. 2a do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa - Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn.). Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest z kolei wyłączenie ich z obrotu prawnego. Ponieważ drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte na rzecz innego podmiotu niż Skarb państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. np. R. Strachowska, Komentarz do art.2(a) ustawy o drogach publicznych, LEX 2012). Dodać należy, że zasadność zawieszenia postępowania w omawianym tu przypadku znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 942/14, CBOSA). V.4. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. V. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.