IV SA/Wa 3307/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...].08.2015 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm., dalej jako ugn), po rozpatrzeniu odwołania A.N. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za 1/2 udziału w nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...] o pow. 42 m² w obrębie [...], zajętej pod drogę publiczną gminną (część ul. [...]), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].05.2011 r. stwierdzono nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 42 m². Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...].06.2011 r. Wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ww. ustawy za grunt zajęty pod drogę publiczną - ul . [...] z działki nr ewidencyjny [...], obręb [...] złożony został do Urzędu Miasta w [...] przez Pana Z.N. w dniu 3 stycznia 2001 r., przekazany, wg właściwości, do Starosty [...] w dniu 16 grudnia 2005 r. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...].03.2001 r. oraz z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, nieruchomość powyższa stanowiła współwłasność Pana Z.N. i Pana A.N. po 1/2 części. Wydaną uprzednio w przedmiotowej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2013 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Pana A.N. za udział 1/2 części w nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 42 m², z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną gminną - część ul. [...]. Rozstrzygniecie uzasadnił tym, że treść wniosku złożonego przez Pana Z.N. wskazuje, iż występuje on o odszkodowanie tyko w swoim imieniu za przysługujący mu udział w przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22.05.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2041/13, uchylił decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], wskazując w uzasadnieniu, że organy obu instancji miast umarzać postępowanie w sprawie powinny najpierw dokładnie wyjaśnić czy Z.N. składając wniosek o odszkodowanie występował jedynie w swoim imieniu czy działał również w imieniu brata A.N. Ponadto prowadząc postępowanie powinien mieć na uwadze znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego oraz złożone pełnomocnictwo. W związku z powyższym, pismem z dnia 20.10.2014 r. organ I instancji zwrócił się do Z.N. z prośbą o udzielenie informacji czy w dacie złożenia wniosku, tj. 3 stycznia 2001 r. działał również w imieniu Pana A.N. zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem z dnia 2 stycznia 2001 r. W dniu 23.10.2014 r. Z.N. oświadczył, że w przedmiotowym postępowaniu o odszkodowanie reprezentował również brata A.N. Decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2015 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 4 155,00 zł za 1/2 udziału w wyżej opisanej nieruchomości, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz A.N. - Gminę-Miasto [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, z późń. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...].12.2014 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J.R. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Pan A.N., nie zgadzając się z wysokością odszkodowania i podważając operat szacunkowy. W decyzji z dnia [...].08.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] wskazał, że w prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...].12.2014 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J.R., po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną w [...]. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia [...].12.2014 r. zastosowała się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę porównywania parami biorąc do porównań rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe lub zajęte na te cele położonych na obszarze gminy [...], [...] i [...], objętych trakcjami sprzedaży w okresie czasu od stycznia 2014 r. do daty wyceny. Autorka operatu do wyceny wybrała próbkę trzech transakcji o cenach jednostkowych 200,00 zł/m², 192,88 zł/m² oraz 200,00 zł/m². Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na lokalnym rynku oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1 m² wycenianej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. 42 m² ustalono w wysokości 197,86 zł, co razem dało sumę 8 310,00 zł. Pismem z dnia 13.01.2015 r. Pan A.N. zakwestionował operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji przeprowadził w dniu 12.03.2015 r. rozprawę administracyjną, na której Pan A.N. stwierdził, iż kwota odszkodowania powinna być wyższa i wniósł o wypłacenie odszkodowania na dzień 20.02.2013 r. Organ I instancji wyjaśnił, że operat na podstawie którego zostało ustalone odszkodowanie na rzecz Z.N. stracił ważność, w związku z czym została zlecona nowa wycena, zaś rzeczoznawca majątkowy J.R. podtrzymała swoje stanowisko. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ zauważył, iż operat szacunkowy z 2012 r., na który skarżący powołuje się w odwołaniu jest nieaktualny, bowiem od jego sporządzenia minęło ponad 2 lata. Zaznaczył, iż wycena opracowana przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. opiera się na transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę ze względu na brak transakcji nieruchomościami drogowymi, w związku z czym nie można porównywać jego treści z treścią operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowym postępowaniu, który opiera się na cenach nieruchomości drogowych. W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy J.R., wyceniając przedmiotową nieruchomość, prawidłowo w pierwszej kolejności dokonała analizy rynku lokalnego pod względem występowania na nim transakcji nieruchomościami drogowymi i wobec odnotowania wystarczającej ilości takich transakcji przyjęła do porównania transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe. W ocenie organu odwoławczego biegła w operacie szacunkowym z dnia [...].12.2014 r. właściwie zastosowała metodę wyceny, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 42 m² w obrębie [...], kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ podkreślił ustawowo wyznaczoną rolę rzeczoznawcy w doborze transakcji oraz wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) wskazując, że operat szacunkowy z dnia [...].12.2014 r. należy dopuścić jako wiarygodny dowód w sprawie. Operat ten zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. W skardze wywiedzionej 18 września 2015 r. A.N. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2015 r. wskazując, że zbędne było opracowanie nowego operatu szacunkowego, skoro operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływnie 12 miesięcy, zgodnie z art. 156 u.g.n. Ponadto zakwestionował konieczność potwierdzania uprawnienia do występowania w postępowaniu, powołując się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy. Podniósł, że operat szacunkowy z dnia [...].12.2014 r. jest dla wywłaszczonego mniej korzystny, ponieważ ceny nieruchomości uległy zmianie. Nadto wskazał, że wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę transakcje z gminy [...] posiadają niże ceny, niż transakcje nieruchomości z [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094). W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania ww. przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie wypełniły obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego, jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W dniu 12.03.2015 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną. W ocenie Sądu, motywy decyzji zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych wart. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest ustalenie i przyznanie odszkodowania na rzecz skarżącego. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W szczególności organ odniósł się do zarzutu nieuwzględnienia poprzednio sporządzonego operatu z 2012 r., wyjaśniając motywy braku podstaw do wzięcia go pod uwagę. W kwestii obowiązku wyjaśnienia legitymacji do udziału w postępowania, w sposób wiążący, wynikający z art. 153 p.p.s.a., wypowiedział się w niemniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2041/13 stwierdzając, że "organy obu instancji miast umarzać postępowanie w sprawie powinny najpierw dokładnie wyjaśnić czy Z.N. składając wniosek o odszkodowanie występował jedynie w swoim imieniu czy działał również w imieniu brata A.N. Ponadto prowadząc postępowanie powinien mieć na uwadze znajdujące się aktach sprawy oświadczenia skarżącego oraz złożone pełnomocnictwo, a co za ty idzie wszelkich doręczeń dokonywać na adres pełnomocnika, zgodnie z art. 40 § 2 kpa". Wyjaśnienia dokonywane w tym zakresie, kwestionowane przez skarżącego, były zatem konsekwencją uwzględnienia zaleceń Sądu. Z uwagi na eksponowany w skardze zarzut dotyczący niewłaściwej oceny, dokonanej przez organy dotyczącej zgodności z prawem operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania, należy uwzględnić modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego statuowanych przez K.p.a., jaką wprowadza przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast organ może zlecić weryfikację operatu organizacji rzeczoznawców w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Zatem, weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega w zasadzie prawidłowość sporządzenia operatu pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a także, czy nie zawiera on nieścisłości, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, CBOSA). Prowadzący postępowanie nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11, CBOSA). Także o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Pełną ocenę merytoryczną operatów szacunkowych, obejmującą także czynności wchodzące w zakres wiadomości specjalnych, ustawodawca powierza (na zasadzie wyłączności) organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.), w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił takiej opinii i nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu, mimo że w tym zakresie skarżący został poinformowany podczas rozprawy dnia 12 marca 2015 r. (teczka 2/2 akt administracyjnych). Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.