IV SA/Wa 331/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Minister Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania O. w G., zwanego dalej "Towarzystwem", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie kruszywa na prawym brzegu W. u wylotu ulicy [...] w W. i na lewym międzywalu rzeki W., w rejonie km [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na prawym brzegu W. u wylotu ulicy [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W pozostałej części Minister Środowiska utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Minister Środowiska wskazał, iż decyzją pierwszoinstancyjną udzielono Przedsiębiorstwu [...] S.A. pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku wydobytego z koryta rzeki na prawym brzegu W. u wylotu ulicy [...] w W. i na lewym międzywalu rzeki W., w rejonie km [...], określając maksymalny poziom składowania oraz potrzebę maksymalnej ochrony drzewostanu w obszarze składowania i jego sąsiedztwie. Od powyższej decyzji odwołało się Towarzystwo. Rozpatrzywszy ponownie odwołanie (pierwsza decyzja odwoławcza Ministra z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 152/04), Minister stwierdził, iż wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na prawym brzegu W. u wylotu ulicy [...] było bezprzedmiotowe, z związku z czym wydane pozwolenie w tej części należało uchylić, a postępowanie organu I instancji w tym zakresie umorzyć. W części dotyczącej składowania kruszywa na lewym międzywalu W. pozwolenie należało natomiast utrzymać w mocy. Wykonując wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 29 listopada 2004 r. odnośnie oceny zgodności przedsięwzięcia objętego zezwoleniem z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ stwierdził, iż w świetle art.59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedsięwzięcie to nie wymaga ustalenia warunków zabudowy albowiem nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, a jednocześnie teren planowanego składowania kruszywa nie jest objętym planem zagospodarowania przestrzennego (plan dotychczasowy utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. a plan nowy nie został jeszcze sporządzony). W skardze na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. Towarzystwo podniosło, iż została ona wydana: (-) po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, które powinno było zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, (-) z naruszeniem art.122 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz.1229 z późn. zm.), ponieważ w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. nie obowiązywała decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie zezwolenia [...] z zakazu składowania piasku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, (-) z naruszeniem art.132 ust.2 pkt 7 Prawa wodnego, (-) z naruszeniem praw strony, gdyż Minister Środowiska nie zawiadomił Towarzystwa o ponownym wszczęciu postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 41/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa, uznając jej zarzuty za nietrafne. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1805/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA z dnia 2 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, iż stosując przepis art.122 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz.1229 z późn. zm.) WSA prawidłowo przyjął co do zasady, że sprawa dotycząca pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku i sprawa dotycząca pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku to dwie odrębne sprawy i żadna z nich nie stanowi dla drugiej zagadnienia wstępnego w myśl art.97§1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie istotnym problemem nie jest jednakże to, czy występuje zagadnienie prejudycjalne, a to, czy w ogóle można mówić o spełnieniu się przesłanki materialnoprawnej do wydania pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w aspekcie treści decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2003 r. Wobec kategorycznego zakazu wykonywania w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią jakichkolwiek robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, a do takich niewątpliwie zaliczyć należy składowanie kruszywa (piasku), bez uprzedniego uzyskania, stosownie do art.82 ust.3 Prawa wodnego, zwolnienia od takiego zakazu, nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na składowanie piasku. Decyzja wydana na podstawie art.82 ust.3 Prawa wodnego musi przy tym pozostawać w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie wodnoprawne na składowanie piasku i obowiązywać w czasie rozstrzygania tego wniosku. Decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. natomiast wprawdzie zwalnia w pkt 1 PPH S.A. "[...]" z zakazu składowania piasku na przedmiotowym obszarze, jednakże w pkt 2 decyzji stanowi się, że zwolnienie to będzie obowiązywać od dnia uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wydobywanie piasku do czasu ważności tego pozwolenia. Kwestię tę rozwinięto w uzasadnieniu decyzji podając, że przedmiotowe zwolnienie zacznie obowiązywać od momentu, gdy pozwolenie na wydobywanie piasku stanie się ostateczne, co jednoznacznie wskazuje na wolę organu związania pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku z pozwoleniem wodnoprawnym na jego wydobywanie. Tak sprecyzowana treść decyzji, której celem powinno być umożliwienie stronie ubiegającej się o jej wydanie, skorzystanie z prawa do wystąpienia o wydanie decyzji na podstawie art.122 ust.2 pkt 3 Prawa wodnego, powoduje, że w istocie strona ta przed nabyciem przez decyzję o pozwoleniu na wydobywanie piasku przymiotu ostateczności, nie ma prawa skutecznie wnieść o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na przedmiotowym obszarze. W związku z tym nie jest zasadne twierdzenie WSA, iż skoro decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. została wydana i pozostaje w obrocie prawnym, to już na podstawie powyższego - bez konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku - adresat pozwolenia mógł się ubiegać o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie. Rzeczą WSA jest stwierdzenie, czy zaistniały materialnoprawne podstawy do skutecznego ubiegania się przez stronę o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku. Ponownie rozpoznając sprawę WSA winien ocenić, czy w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie wydania zaskarżonej decyzji, strona legitymowała się decyzją właściwego organu zwalniającą na dzień wydania tej decyzji z zakazu składowania piasku na przedmiotowym obszarze. NSA wskazał, iż będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kwestii w skardze tej nie podniesionych. Nie oznacza to jednak, iż WSA jest zobligowany ponownie rozpoznać skargę wyłącznie w takim zakresie, jaki wynikał ze skargi kasacyjnej, z tym, iż niewątpliwie jest związany w myśl art.153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 kwietnia 2008 r. pełnomocnik Towarzystwa poparł skargę na zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska, dodatkowo podnosząc, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji teren przeznaczony pod składowanie piasku znajdował się na obszarze specjalnej ochrony prawnej "NATURA 2000". W nawiązaniu do powyższego pełnomocnik podniósł, iż z wyroku NSA wynika obowiązek rozważenia przez Sąd także i tych kwestii, które nie były przedmiotem skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2008 r. wynika, iż udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią dopuszczalne jest wtedy, gdy strona ubiegająca się o takie pozwolenie dysponuje w dacie orzekania o tym pozwoleniu skuteczną prawnie (tj. obowiązującą w tej dacie) decyzją, o której mowa w art.82 ust.3 pkt 1 Prawa wodnego (zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią). Jeżeli obowiązywanie wspomnianego zwolnienia uzależniono od spełnienia się warunku, obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest ustalenie, czy warunek ten został spełniony. Ustalenie, iż wspomniany warunek nie został spełniony wyklucza przyjęcie, iż zwolnienie obowiązuje, wyklucza zatem także możliwość udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku. W niniejszej sprawie decyzja zwalniająca z zakazu składowania piasku w międzywalu uzależniła swoje obowiązywanie od uzyskania przez jej adresata pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku. W aktach administracyjnych sprawy brak tego pozwolenia. To, czy pozwolenie takie obowiązywało w czasie, w którym toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia na składowanie, nie było przedmiotem rozważań organów obu instancji (brak jakiejkolwiek wzmianki odnośnie tej kwestii w uzasadnieniach decyzji pierwszo - i drugoinstancyjnej). Uznać zatem należy, iż nie wyjaśniona została istotna dla rozstrzygnięcia kwestia, co wymaga powtórzenia postępowania odwoławczego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ II instancji organ ten będzie zobowiązany wziąć pod uwagę fakt, iż pozwolenie na składowanie piasku ma dotyczyć terenu (Miasto W.) położonego na obszarze specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 o nazwie "Dolina Środkowej W." (§2 pkt 47 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 - Dz. U. nr 229, poz.2313 z późn. zm.). W tej sytuacji charakter planowanego przedsięwzięcia należy ocenić w świetle art.33 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz.880 z późn. zm.), stanowiącego, iż zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Zgodnie natomiast z art.34 ust.1 ustawy jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 (z zastrzeżeniem ust.2). Wynik tej oceny winien znaleźć wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 132 ust.2 pkt 7 Prawa wodnego, wprowadzonego do tej ustawy z dniem 1 maja 2004 r. (a zatem po dacie sporządzenia operatu w niniejszej sprawie), część opisowa operatu zawiera informację o formach ochrony przyrody utworzonych lub ustanowionych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, występujących w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ winien wyjaśnić, czy wskazane wyżej formy ochrony przyrody występują w niniejszej w sprawie, a zatem, czy zachodzi obowiązek uzupełnienia operatu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a.